新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区施行建设项目法人责任制暂行办法
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第一章 总则
第一条 为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，根据《公司法》以及国家有关规定，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于国有单位投资建设的经营性新建、扩建和改建项目（以下简称“建设项目”）。
第三条 建设项目实行法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、工程建设、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程负责，建设项目的法定代表人是项目实施的第一责任人，对工程建设负总责。

第二章 项目法人的设立
第四条 项目法人可按规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）或股份有限公司。
由两个以上股东共同出资建设的项目，项目建议书批准后，投资方须派代表组成项目法人筹备组，由项目法人筹备组负责项目法人的组建和项目筹建工作。
第五条 申报的可行性研究报告应当同时提出项目法人的组建方案。项目法人组建方案应当载明下列内容：
（一）投资各方的名称、地址以及法人代表；
（二）投资方签署的公司发起人协议书；
（三）投资方签署的公司认股协议书；
（四）其他有关内容。
第六条 项目可行性研究报告批准后，应当成立项目法人，并按有关规定确保注册资金和资本金到位。
第七条 自治区大中型建设项目的公司章程须报自治区计划行政主管部门备案。其他项目的公司章程须按项目隶属关系分别报自治区政府有关主管部门或地州市计划行政主管部门备案。
第八条 项目法人组织应当精干、高效，项目法人在建设管理工作中，应当发挥咨询、监理、会计师和律师等社会中介组织的作用，为项目建设服务。
第九条 原有企业独资建设的项目，设立子公司的，应组建新的项目法人；设分公司或分厂等非法人单位的，原企业法人承担建设项目的管理职责。
国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资的项目，由国家授权投资的机构或国家授权投资的部门按《公司法》及上述规定程序组建项目法人。

第三章 组织形式和职责
第十条 建设项目为国有独资公司的，应当设立董事会。董事会由投资方负责组建。
国有控股或参股的有限责任公司或股份有限公司应当设立股东会、董事会和监事会。董事会、监事会由各投资方按《公司法》的有关规定进行组建。
第十一条 建设项目在实施过程中，董事会应当派一名董事常驻现场履行职责。
董事会应当建立例会制度，讨论项目建设中的重大事项，并以决议形式予以确认。
第十二条 建设项目的筹划和实施，董事会具体行使下列职权：
（一）负责可行性研究报告批准后项目实施过程的筹划和决策；
（二）负责筹措建设项目资金，审核年度投资计划，督促检查资金的使用和计划的落实；
（三）负责初步设计和概算文件的审核；
（四）审核建设项目招标方案，审核开工、竣工验收和后评价报告；
（五）研究和解决项目建设过程中出现的重大问题；
（六）审定建设项目资金运用、建设进度计划、审核财务预、决算等专项报告；
（七）审定企业偿还债务及生产经营计划；
（八）聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员；
（九）国家法律法规规定的其他职权。
第十三条 在建设项目筹划和建设过程中，董事会应当履行下列义务：
（一）执行国家和自治区投资建设的方针政策、法律、法规和管理措施，严格执行基本建设程序；
（二）及时上报年度投资计划，落实年度建设资金，做到建设资金专户存储，专款专用，确保建设资金使用合规合法；
（三）及时上报初步设计和概算文件以及重大设计变更和概算调整的方案，并按批准的建设规模、建设内容和建设标准完成建设任务；
（四）及时上报建设项目的招标方案并按规定和批准的方案实施，落实建设项目的开工条件和竣工验收前的准备工作，及时上报建设项目开工、竣工验收和后评价报告；
（五）落实建设项目控制投资、确保质量、加快进度的各项措施和管理制度，及时反映项目建设过程中自身难以解决的重大问题；
（六）及时上报建设项目财务预、决算等专项报告，并确保财务预、决算编制的质量；
（七）落实建设项目生产准备大纲和职工培训计划以及生产经营、债务偿还计划，确保国有资产的保值增值；
（八）配合政府部门搞好稽察和监督检查工作，并按规定及时向政府有关主管部门报送项目建设、生产经营等信息资料；
（九）国家法律法规规定的其他义务。
第十四条 根据董事会的授权，项目总经理行使下列职权并履行下列义务：
（一）组织编制建设项目初步设计和概算文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置等提出书面意见，提交董事会审核，并负责按批准的初步设计和概算文件组织实施；
（二）拟定建设项目的招标方案，并按批准的方案编制或委托编制招标文件和评标标准，按招标文件规定的程序和公布的评标标准组织或委托组织工程设计、监理、施工和设备材料采购等招标、评标、定标工作；
（三）编制建设项目的年度投资、资金运用、建设进度等计划，并组织实施。编制项目财务预、决算等专项报告，提交董事会审核；
（四）组织工程建设实施，负责落实控制工程投资、工期和质量的各项措施，研究解决或反映项目实施中的具体问题，处理项目实施中的紧急事件，并及时报告董事会和政府有关部门；
（五）做好开工和竣工验收前的各项准备工作，向董事会提出建设项目开工和竣工验收申请；
（六）组织编制生产准备大纲、职工培训、生产经营和债务偿还计划，上报董事会批准后组织实施；
（七）组织项目后评价工作，编制项目后评价报告，提交董事会审核；
（八）负责项目实施过程的日常协调和与政府有关部门的日常联络工作，做好与政府部门监督检查等有关的配合工作；
（九）提请董事会聘任或解聘公司副经理、财务负责人以上的高级管理人员。聘任或解聘除应由董事会聘任或解聘以外的管理人员；
（十）国家法律法规规定或董事会授予的其他职权和应履行的其他义务。

任职条件和任免程序
第十五条 具体负责工程建设管理工作的董事、总经理及其高级管理人员的任职条件，除按国家有关法律法规的规定执行以外，还应具备下列条件：
（一）熟悉国家和自治区有关投资建设的方针、政策和法规，有一定的组织能力和较高的政策水平；
（二）具有工程或经济类大专以上学历；
（三）具有工程或经济类中级（含中级）以上专业技术职务的任职资格；
（四）具有3年以上建设项目管理工作的实际经验，并经实践证明是称职的。
自治区大中型建设项目的高级管理人员的任职要求，除应具备前3个条件外，还应参与过大中型项目的建设，有5年以上的项目管理经验，并经实践证明是称职的。
国有单位派驻建设项目的高级管理人员的任职要求，除按本办法执行外，还应具备组织或人事部门规定的任职条件。
第十六条 自治区大中型建设项目高级管理人员在项目批准开工前，应当经国务院计划主管部门、国务院有关主管部门或自治区计划行政主管部门组织的专门培训；小型建设项目高级管理人员按隶属关系应当经自治区有关主管部门或地州市组织的专门培训。培训合格，方能上岗。
第十七条 国有独资和控股项目的主要投资方应当向国家或自治区有关主管部门书面提出董事长人选意见，经审查同意后，由董事会选举产生；董事会应当向国家或自治区有关主管部门书面提出总经理人选意见，经审查同意后，由董事会聘任。
第十八条 国有单位派驻参股项目的代表，须报自治区有关主管部门审批。
第十九条 自治区大中型建设项目的董事会、监事会成员及所聘请的项目总经理、副总经理等高级管理人员，经选举产生或聘任后应当报自治区计划行政主管部门备案，同时抄送自治区有关主管部门或项目所在地的地州市计划行政主管部门。
第二十条 在项目建设期间，国有单位派出的高级管理人员应当保持相对稳定。确需调整的应当按隶属关系征求有关主管部门的意见。
董事会成员原则上不得兼任项目总经理。
第二十一条 国家机关工作人员不得兼任企业的任何职务。

考核和奖惩
第二十二条 建设项目及有关领导人的考核和监督按下列规定执行。
自治区大中型建设项目，由自治区计划行政主管部门会同自治区有关主管部门或地州市进行考核和监督。
小型建设项目，按隶属关系由自治区有关主管部门或地州市进行监督和考核。
第二十三条 建设项目的考核和监督应当包括下列内容：
（一）国家和自治区发布的固定资产投资与建设的法律、法规以及相关政策的执行情况；
（二）经批准的初步设计、概算文件、年度投资、建设进度计划的执行情况；
（三）投资控制、资金使用和工程组织管理情况；
（四）建设工期、施工安全和工程质量控制情况；
（五）生产能力和国有资产形成及投资效益情况；
（六）土地、环境保护和国有资源利用情况；
（七）其他需要考核和监督的事项。
第二十四条 股东会负责对董事会成员进行考核和监督，并根据对建设项目的考核结论，对董事会成员进行奖罚。董事会负责对项目高级管理人员进行考核和监督，并根据对建设项目的考核结论，对有关人员进行奖罚。
第二十五条 国有独资和控股项目的董事长、总经理等高级管理人员，其在任和离任应当进行审计。具体审计办法由自治区审计机关另行制定。
第二十六条 根据对项目的考核，经股东会同意，董事会可决定对为项目建设做出突出成绩的项目管理班子和有关工程技术人员进行适当的奖励。
第二十七条 未按本办法实行项目法人责任制的建设项目，有关主管部门不得批准初步设计和开工报告，投资计划主管部门不得安排年度投资计划。擅自开工建设造成损失的，由计划行政主管部门会同审计、监察机关按有关规定予以处理。
第二十八条 在建设项目筹划、建设过程中，项目法人有下列行为之一的，由有关部门依法追究责任：
（一）违反国家规定搞计划外工程，建设资金未实行专款专用，资金使用不符合规定或挤占、挪用和侵吞建设资金，造成建设资金流失的；
（二）违反建设程序逃避审批或边勘察、边设计、边施工的；擅自扩大建设规模，增加建设内容，提高建设标准，严重超概算的；
（三）违反《招标投标法》应当招标而不招标或规避招标或明招暗定，搞私下交易的；
（四）开工报告未经批准或不具备开工条件擅自开工建设造成损失以及未经验收或验收不合格交付使用的；
（五）项目管理混乱造成投资失控、质量低劣、工程延期或出现重大工程质量和安全事故的；
（六）会计资料不真实，会计凭证不完整，不按规定编制财务预、决算或财务资料、财务报告严重失实的；
（七）违反规定应当承担责任的其他情况。
第二十九条 根据董事会授权的具体情况，项目总经理应当承担与其授权相适应的责任。
第三十条 国有独资和控股项目法人的董事长、总经理等高级管理人员以及国有单位派驻参股项目的高级管理人员，违反国家有关规定，或因重大失误，造成严重损失的，应当予以撤换或解聘，并在3年内不得担任建设项目的高级管理职务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

附则
第三十一条 自治区境内其他建设项目可参照本办法执行。
第三十二条 本办法由自治区计划行政主管部门解释。
第三十三条 本办法自发布之日起施行。



2000年3月5日
谈“上诉不加重”原则的理解与适用

郭 瑞 曹 柯


在实践中经常会遇到这样的场景：民事诉讼的当事人因不服一审判决提出上诉，但二审判决不仅没有减轻其责任，反而还加重了上诉人的责任。对此，拿到二审判决书的上诉人不仅感到失望，而且还很疑惑，抱怨在对方没有上诉的情况下，为什么要判其承担比一审更重的责任？为什么不能像刑事诉讼中“上诉不加刑”原则那样建立一个保护上诉人上诉利益的原则，以减轻民事诉讼中上诉人承担的风险？为解决这个问题，学者提出了在民事诉讼中确立“上诉不加重”原则（又称为“禁止不利变更”原则或“不利益变更禁止”原则）的办法，其内容是在民事诉讼的二审程序中，要求二审法院对上诉案件的审判原则上不能将上诉人置于更加不利的境地，既不能加重上诉人的民事责任，也不能减损上诉人既得的民事利益，使上诉人的负担不得因上诉而超过一审判决[①]。

“上诉不加重”原则提出的目的和意义是显而易见的，就是要打消上诉的顾虑，便于当事人行使上诉权。但对于“上诉不加重”原则的理论基础和法律依据目前学术上的探讨还比较有限，对具体的理解与适用问题更是涉及较少，以致于在司法实践中对该原则的掌握比较混乱。基于此，本文拟从理论上、制度上以及操作上等几个方面来分析和理解“上诉不加重”原则：

一、“上诉不加重”原则的理论基础。

（一）审判权的地位变迁

由于我国司法审判权依附于行政权力的历史，使得不论对社会而言，还是从法院自身来看，法院审判行政化的色彩特别浓厚。要求法院发挥主动性，为当事人排忧解难的愿望在社会中也广泛存在，并且已经产生了相当大的影响。然而，在市场经济体制下，“大市场、小政府”的市场要求强调的是国家机关行为的被动性，这一点对法院审判权的行使来说尤为重要。“不告不理”的法制传统注定了司法审判权天生的被动性，而法制现代化也必然使民事诉讼的改革不单局限在当事人主义构架的建立方面，更是要发挥当事人的主动性，使当事人摆脱作为审判客体的尴尬地位，建立以诉权行使为主线并贯穿整个审判始末的司法审判新体制。在这种背景下，审判权由主动转为被动的地位变化为“上诉不加重”原则的确立提供了司法观念上的准备。

（二）对“有错必究”的重新认识

“有错必究”是我国一项重要的法制原则，也是法院树立公正形象的重要手段，在社会上已经成为了司法权威的象征。随着社会的变革，以前那种竭力去找回逝去已久的客观事实，去实现事过境迁的司法公正的模式已经与现代社会对法制的要求不相符合。现代法制所推崇的价值观念要求法院在维护公正的同时，还要考虑到自由、秩序、效率等价值观，并找准这几种价值的平衡点。在这种环境下，“有错必究”就不能脱离法所具有的多重价值属性而单从司法公正这一个角度去理解。对“有错必究”中的“错”的认定，除了考虑是否分配不公或机会不等外，还要看是否有违自由处分的原则，是否影响秩序的稳定，以及是否导致了诉讼资源的浪费等等。在纠正这些“错”时，也不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须从各个方面综合评价，作出妥善处理。正由于纠错标准的多样化与复杂化，使“上诉不加重”原则能够很好的融入到我国长期所遵循的法制原则之中。

（三）二审程序的性质探讨

从多审级设置的目的来看是要保证公平的结果，但是诉讼也不能遥遥无期的进行下去，因而在司法公正与司法效益之间始终存在一个取舍的问题，这样的取舍就决定了诉讼程序的性质。对于民事诉讼二审程序的性质，目前理论上分为复审主义、事后审主义和续审主义三种。我国由于长期受前苏联诉讼制度的影响，一直采用的是复审主义的观点，目的是为了尽最大程度追求客观公正。但随着市场经济的建立与发展，民事纠纷越来越多的起诉到了法院，一味追求公正的诉讼价值观念受到了挑战，提高诉讼效率、降低诉讼成本的呼声促使民事诉讼的价值观开始向司法效益倾斜。再加上我国加入WTO后对司法体制又提出了如何与国际接轨的新要求，二审程序的性质已经逐步由复审主义转向了国际普遍采用的续审主义观点。第二审不再对第一审全部的内容重新进行审理，而是以一审为前提对当事人不满意一审的部分继续进行审理。这种转变就使得“上诉不加重”原则的确立成为了必然。

由于以上三个方面的变化，法院对当事人在民事诉讼中提出的上诉不再是对一审内容的重新审理，二审程序也不再以实现单纯的纠错功能为目的。按照现代法制的要求，新的诉讼模式应当尊重当事人自由处分的权利，实现司法效益；应当权衡公平、自由、秩序与效率之间的关系，从制度上扫除诉权行使的障碍，吸收当事人的不满情绪，使当事人更能够理解和接受二审裁判的结果，发挥法院终局裁判的效力。这样看来，通过不加重上诉人责任的方法来打消上诉的顾虑已经成为了现代法制条件下民事诉讼二审制度改革的方向之一。

二、“上诉不加重”原则的法律依据

“上诉不加重”原则在我国目前的民事诉讼法中尚没有明确的规定。其实，作为一项原则，其在国外的民事诉讼制度中也没有以具体法律规范的形式表现出来，而是贯穿于处分权、上诉权以及二审审查范围等法律规定之中。在我国的民事诉讼法以及相关司法解释中实际上已经为“上诉不加重”原则的适用奠定了法律基础。

（一）明确了当事人的处分权

在《民事诉讼法》第13条中规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，该规定确立了当事人在民事诉讼中的处分权，为诉权理论乃至于诉讼模式的构建提供了制度上的基石。当然，以诉权为主线而提出的“上诉不加重”原则也以此规定作为了基本的法律依据；

（二）规定了二审的审查范围

《民事诉讼法》151条明确规定“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用的法律进行审查”，该条规定对二审的审查范围予以了明确，确定了二审续审主义的性质。虽然最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第180条中规定了“第二审人民法院依照民事诉讼法第151条的规定，对上诉人上诉请求的有关事实和适用法律进行审查时，如果发现在上诉请求以外原判确有错误的，也应予以纠正”，但该解释因为与现代诉讼体制的要求不符，后来在最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第35条中被改为了“第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行，当事人没有提出请求的，不予审查。但判决违反法律禁止性规定、侵害社会公共利益或者他人利益的除外。”最高人民法院在这个解释中重申了二审的审查范围应限于上诉请求的原则，也为“上诉不加重”原则的提出做好了准备。对于该《规定》之所以将违反法律禁止性规定、侵害社会公共利益或者他人利益的行为排除在原则的适用范围之外，原因是要在承认辩论主义和尊重当事人处分权的同时，对于不属于私权纠纷的行为进行限制。最高人民法院在最近颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》中第13条也作出了相应的规定，即“对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供有关证据”。这样的除外条款使得损害国家利益、社会公益以及他人合法利益的当事人不能享受辩论主义和自由处分原则的垂青，也为“上诉不加重”原则的适用划定了界限。

（三）指出了法院审判的被动性

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第35条规定“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。”该条规定从建立释明制度的角度明确了法院审判的被动性，强调了法院的审理不能脱离当事人的意志。法院审判权的被动性毫无疑问就是“上诉不加重”原则建立的核心。

（四）更正了对错案的认识

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第46条规定“由于当事人的原因未能在指定期限内举证，致使案件在而二审或者再审期间因提出新的证据被人民法院发回重审或者改判的，原审裁判不属于错误裁判案件。一方当事人请求提出新的证据的另一方当事人负担由此增加的差旅、误工、证人出庭作证、诉讼等合理费用以及由此扩大的直接损失，人民法院应予支持。”该条纠正了一些人认为只要原审裁判与案件的真实事实不一致就是裁判错误的观点，打消了追求客观真实那种不切实际的愿望。从认识论的理论层面和法律约束的制度层面两方面来看，由于诉讼中对证据的认知受特定时间、空间和探知手段的限制，可能出现法院查明的情况与案件事实不一致的情形；并且在有些案件中即使查清了客观事实，如果存在权利失效或失权等情况时，判决结果也可能与客观公正不符，但在法律上就不能认为在这些案件中法院所作出了错误的裁判。减少了这方面的压力后，按照“上诉不加重”原则裁判的案件就能够得到社会的认同。

从上述法律和司法解释的规定来看，在我国目前的民事诉讼制度中已经在当事人的处分权，二审审查范围、审判的被动性和对审判错误界定等方面建立了相关的制度，为“上诉不加重”原则的确立做好了法律上的准备。虽然没有具体的规定提及“上诉不加重”原则，但作为一项操作中实际运用的原则所必须的法律支持已经完全具备了。

三、“上诉不加重”原则的要件

简而言之，“上诉不加重”就是不得在二审程序加重上诉人的责任。但作为一项诉讼原则，其内涵所包括的要件则远不止于此，具体可以分为以下4个部分：