福建省宁德市人民政府办公室


宁德市人民政府办公室关于印发宁德市规范性文件制定和备案审查办法的通知



各县（市、区）人民政府、东侨开发区管委会、市政府各部门、各直属机构：

现将《宁德市规范性文件制定和备案审查办法》印发给你们，请认真贯彻执行。






二○一○年九月十九日





宁德市规范性文件制定和备案审查办法



第一条 为加强对规范性文件的监督，维护社会主义法制统一，推进依法行政，根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市各级行政机关对规范性文件的制定和备案审查适用本办法。

第三条 本办法所称规范性文件，是指下列涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，且具有普遍约束力的文件：

（一）各级人民政府发布的，以及经县级以上人民政府批准以办公室名义发布的文件；

（二）经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的文件；

（三）县级以上人民政府工作部门发布的文件；

（四）县级以上人民政府派出机关发布的文件；

（五）省以下垂直管理部门发布的文件；

（六）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织发布的文件。

前款规定的有权发布规范性文件的主体，简称发布机关。

　　第四条 规范性文件的起草、审查、决定、公布、备案、清理，适用本办法。

行政机关发布的下列文件不适用本办法：

（一）表彰和奖惩的命令、决定、通报；

（二）人事任免的通知；

（三）向上级行政机关的请示、报告；

（四）转发上级文件而没有增加涉及公民、法人和其他组织权利义务内容的通知；

（五）对具体事项的公告、通告、通知以及行政处理决定；

（六）会议纪要；

（七）内部工作制度、管理制度和技术操作规程；

（八）其他不涉及公民、法人和其他组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。

　　第五条 制定规范性文件，不得创设行政许可、行政处罚、行政确认、行政强制措施和行政事业性收费等。

　　第六条 规范性文件用语应当准确、简洁，内容应当明确、具体，具有可操作性。

　　法律、法规、规章、上级文件已经明确规定的内容，规范性文件一般不作重复规定。

　　第七条 县级以上人民政府规范性文件由本级政府办公室组织起草，也可以由本级政府所属有关工作部门具体负责起草工作。

　　第八条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取各方面的意见，对重要问题或者涉及公民、法人和其他组织切身利益的，应当召开座谈会、论证会或者听证会征求意见。

第九条 规范性文件涉及多个部门职责的，起草单位应当征求有关部门的意见。起草单位在上报规范性文件送审稿时，应当附起草说明（一式十份）、部门征求意见及相关依据。

起草说明应当包括以下内容：

（一）制定规范性文件的必要性、可行性；

　　（二）制定规范性文件的依据（法律、法规、规章以及上级规范性文件的名称、条款等）；

　　（三）规范性文件起草过程及相关部门的主要反馈意见；

（四）对重点条款的说明；

（五）其他需要说明的问题。

　　第十条 县级以上人民政府规范性文件送审稿应当报本级政府办公室。政府办公室应当对规范性文件制定的必要性、文字表述、格式等内容进行审查修改，并形成草案。

　　第十一条 县级以上人民政府规范性文件草案经本级政府领导或者政府办公室领导批示后，由本级政府法制机构对规范性文件草案是否符合法律、法规、规章和上级规范性文件的规定进行合法性审查，并出具审查意见。

第十二条 政府办公室根据本级政府法制机构的审查意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，呈报政府常务会议决定或者政府领导审定。

第十三条 规范性文件应当自发布之日起10个工作日内通过政府公报、政府门户网站或其他形式向社会公布。未经公布的，不得实施。

　　第十四条 规范性文件自发布之日起15日内按以下规定报送备案：

（一）各级人民政府发布的，以及经县级以上人民政府批准以办公室名义发布的规范性文件，报送上一级人民政府备案；

（二）经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的规范性文件，由批准机关报送上一级人民政府备案。

（三）县级以上人民政府工作部门发布的规范性文件，由发布机关报送本级人民政府备案；两个以上部门联合发布的规范性文件，由主办部门负责报送备案。

（四）县级以上人民政府派出机关发布的规范性文件，报送设立该派出机关的人民政府备案。

（五）省以下垂直管理部门发布的规范性文件，报送上一级主管部门备案并抄送同级人民政府。

（六）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织发布的规范性文件，报送直接管理该组织的主管部门备案。

前款规定的接受规范性文件备案的县级以上人民政府或者主管部门，简称备案机关。

第十五条 下列规范性文件除按照本办法第十四条规定报送备案外，还应当根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》报送备案：

（一）县级以上人民政府及其办公室发布的规范性文件，由本级人民政府报送同级人民代表大会常务委员会备案；

（二）经县级以上人民政府批准以政府工作部门或者派出机关名义发布的规范性文件，由批准机关报送同级人民代表大会常务委员会备案。

第十六条 备案机关负责法制工作的机构（以下简称备案工作机构）负责规范性文件备案审查的具体工作。

乡镇人民政府、街道办事处指定专人负责规范性文件报送备案的具体工作。

第十七条 规范性文件报送备案时，应当提交备案报告、起草说明、正式文本（一式三份）以及电子文本。备案报告应当包括规范性文件的名称、发文字号、生效日期以及发布形式。

　　第十八条 备案工作机构对报送备案的规范性文件内容是否存在下列情形进行审查：

　　（一）超越法定权限；

　　（二）违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者违法增加公民、法人和其他组织的义务；

　　（三）违法创设行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等行政权力；

（四）与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触；

（五）其他需要审查的内容。

第十九条 经审查，备案工作机构发现规范性文件存在本办法第十八条所列情形之一的，经备案机关批准，由备案工作机构向发布机关发出书面审查意见，建议发布机关自行纠正；发布机关应当自收到该意见之日起60日内将处理情况反馈备案工作机构；发布机关逾期不纠正或者拒不纠正的，由备案工作机构报请备案机关予以变更或者撤销。

发布机关自行纠正之前，备案工作机构认为继续执行该规范性文件可能造成严重后果的，可以报请备案机关作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。

第二十条 公民、法人和其他组织认为规范性文件存在本办法第十八条所列情形之一的，可以通过当面递交、邮寄、传真、政府网站、电子邮件等途径向备案机关提出审查申请。审查申请的内容应当包括申请人姓名或者名称、联系方式、申请审查的规范性文件名称、发文字号以及申请审查事项、理由等。

第二十一条 公民、法人和其他组织向备案机关提出的审查申请，由备案工作机构负责审查。

属于本机关审查范围的，备案工作机构应当自收到审查申请之日起30日内将审查结果告知申请人；情况复杂的，经备案工作机构负责人批准可以适当延长审查期限，但审查期限最长不得超过45日。经审查，规范性文件存在本办法第十八条所列情形之一的，按照本办法第十九条处理。

不属于本机关审查范围的，备案工作机构应当自收到审查申请之日起5日内告知申请人向有权机关提出。

第二十二条 县级以上人民政府可以根据实际情况，要求所属工作部门制定的规范性文件在发布前由本级人民政府法制机构实施合法性审查。

第二十三条 规范性文件应当注明有效期，有效期一般不得超过5年，有效期届满的规范性文件自动失效。

有效期届满仍需继续执行的规范性文件，应当由发布机关对其实施情况进行评估，并按照相关程序重新发布。

第二十四条 发布机关应当每隔两年对规范性文件进行清理，并向社会公布清理结果，同时将清理结果书面报告备案机关。

清理结果应当包括继续有效、修改、废止或者宣布失效的规范性文件目录。

第二十五条 发布机关应当于每年1月31日前，将本机关上一年度发布的规范性文件目录报送备案机关。

备案工作机构应当于每年3月31日前，向备案机关书面报告上一年度规范性文件备案审查情况。

　　第二十六条 规范性文件备案工作应当坚持层级监督、各负其责、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

　　各级人民政府应当加强对规范性文件备案工作的指导，建立统计报告、通报、检查、责任追究等工作制度。

上级人民政府可以通过责令审查、指定审查、直接审查等方式监督指导下级人民政府规范性文件制定和备案工作。

第二十七条 备案机关定期对发布机关的规范性文件报送备案工作进行检查。检查时，发布机关应当予以配合，并按照要求提供发文目录、文件文本等相关资料。

第二十八条 规范性文件备案审查应当作为政府及其部门绩效评估的内容进行评估。

第二十九条 发布机关违反本办法，不认真履行备案审查职责的，备案机关可以责令改正；逾期不改正的，予以通报；情节严重的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以效能告诫或者依法给予处分。

第三十条 备案工作机构不认真履行备案审查职责的，由备案机关责令改正；情节严重的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以效能告诫或者依法给予处分。

　　第三十一条 本办法由宁德市人民政府法制办公室负责解释。

　　第三十二条 本办法自颁布之日起施行，有效期5年。2007年3月1日宁德市人民政府发布的《宁德市规范性文件制定和备案审查规定》同时废止。


行政权、公民权与行政相对人权利关系重解

恽黎明*


[内容提要] 公民权与行政相对人权利间有许多地方要明晰。对两者在行政法学研究中的位置也应明确摆放。公民权与行政相对人权利在渊源上有联系，在外延上有交叉。通过对两者概念、特性、关系的解析，从而摆脱行政权——公民权的认知模式，确立行政权——行政相对人权利在行政法学研究中的主流认知模式。
[关键词] 公民权 行政相对人权利
公民权与行政相对人权利，两者既有联系又有区别。明确两者之间的概念、特征，是深入研究行政法的基础理论，科学构建我国行政法学理论体系的有益探索。本文试作探讨。
一
　　对公民权概念进行界定,必须明确公民的内涵与外延。从语义学角度分析,“公民权”一词是偏正结构，“公民”是限定“权”的。公民权是公民的权。“公民”本意是“属于城邦的人”或组成城邦的人，显然这是一个既超越血缘关系又超越王权专制的带来某中普遍性的法律资格概念。公民身份意味着公民权利。1而现在公民是指具有某个国家的国籍，并根据这个国家的宪法和法律享有权利和承担义务的自然人。可见公民是构成国家的个体，法人等组织只能是公民功能的延伸。所以公民权也只能涵盖个体所具有的权利而不包括法人等组织所享有的权利。
　　“公民权指‘公民的权利’，它与‘法人的权利’，‘外国人的权利’等概念相对应”。2“公民权是指一国公民依法享有政治，经济，文化，社会等各方面的权利。”3这种分析得出公民权是公民权利的简称，公民权利可分为公民基本权利和公民一般权利，公民实体性权利和公民程序性权利。其中公民基本权利是由一国根本法（宪法）来确认的，其他的公民权利在一国法律体系中予以详细规定。必须指出的是：根据权利推定理论，相对公民而言，”法无明文规定即自由”。因此，公民权利要比我们想象得更加丰富。
为了更加全面，准确地理解公民权，我们必须对公民权(rights of citizens)与人权(Rights of Man)做出一定的区分：“在历史上，公民权概念的出现早于人权，但现代宪法里的公民权在理论上都是以人权为道德依据的。因为，作为现代公民权之法律依据的现代宪法是以人权原理为根据的，而且现代政治权力，法律行为在理论上都要依循人权原理。从这种意义上讲，公民权是人权在法律上的表现，人权是公民权的道德根据，宪法则是公民权的法律根据。不过，公民权并不能取代或等同于人权。因为，在效力上，公民权作为法定权利的特定决定了它有可能被政治权威通过法定程序在实在法意义上合法地加以改变，取消或使之束于高阁，甚至直接违背人权；而人权则无论是否得到立法的认可都应该为每个人所享有，对它的不承认或否定在道德法的意义上属于非法。在内容上，任何公民权都只能是人权字法律上近似的，不完全的表现，这是因为，一方面，任何社会只能在现实条件允许的范围内通过公民权来促进和实现人权。不是所有的人权都规定为法律上的公民权，同时，由于公民权里有某些技术性，派生性或从属性的权利形式，也不是所有的公民权都可以直接还原为人权；另一方面，人权概念本身往往因价值概念，学术主张和政治立场的不同而多变，而公民权的内容则相对
稳定。另外，诸如不具备某国公民资格的外国人和本国儿童应该享有的某些权利，是公民权概念无以囊括的。鉴于此，我们可以说，作为道德权利，人权只有表现为社会（国内社会和国际社会）权利，才会取得实效；作为法定权利，公民权利只有以人权为根据，才能保持其
道德上的正当性并增强其适用效力。”4
至于联合国1948年通过的《世界人权宣言》以公民自由的基本权利(第1~20条)，政治上的基本权利(第21条)，经济的,社会的,文化的基本权利(第22~27条)为内容就是对公民权的规范和丰富，1966年和1977年先后通过的《公民权利与政治权利国际公约》，《经济、社会、文化权利国际公约》5和关于人权新概念的决议案。1977年联合国人权委员会强调发展权是一项基本人权的决议案就是公民权发展的明证。所有这些表明公民权的丰富与人权运动的推动是分不开的。
由上分析，公民权与人权的关系可以视作为法定权利与道德权利的关系，人权的外延要大于公民权。
二
行政相对人权利和行政权均属于行政法学理论体系中的核心概念。“行政相对人权利的概念与现代意义的行政法密切相联。可以说将其与行政权相提并论是现代意义行政法的功绩。”6那么，行政相对人权利如何定义呢？笔者认为可作如下定义：行政相对人权利是一国法律体系内规定的公民所享有的权利，在行政管理领域中的反映，由一般公民，法人，社会团体及处于行政相对人身份的国家组织等享有并行使的权利。7对这一概念的把握，应从以下几点予以着手：
首先，从权利渊源上讲，行政相对人权利是公民一方在以行政相对人身份出现时所具有的权利。它是对公民等一方所享有权利的另一种理解。当然这是最为原初的状态，由于社会发展，出现了众多形态的法律主体，如：企业法人、事业法人、合伙。它们所享有的权利可以从公民所享有的权利中引申出来。
其次，行政相对人权利是在行政管理活动中发生作用的权利。行政法只调整一定范围内的社会关系，这个范围就是行政活动的范围，行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利也就是在这个范围内行使的权利。公民、法人和其他组织的许多权利只能在行政活动范围内行使，不可能在民事活动等其他领域内行使，而只有在行政活动范围中行使的权利，才是行政相对人的权利。行政管理活动即为行政权的行使过程。“由于行政活动是行政权力的运用过程，而不是公民全部活动的过程，公民的所有权利就不能是行政相对人权利，因而行政相对人权利是有限的。”8
行政相对人的可分为个人和组织，这些主体在行政管理中所享有权利的范围，内容，数量大致相同的。9但自然人与组织之间，不同组织之间的差别也应进行关注。这种关注是对法
律主体间权利义务差别的尊重。从而掌握准确信息，使得行政法学这门应用法学学科更具有指导实践的功用。例如，本国公民与外国人，本国法人与外国法人，根据入世的有关承诺，有关部门出台了一系列准许外资机构进入中国市场的法律法规和文件，标志着中国的经济政策已开始向深层次的“国民待遇”方向展开。但是必须研究他们之间的对策差异，我们承认他们之间的差别是为了更好地实行国民待遇，而非厚此薄彼，更不应厚彼薄此。10
还有公司与合伙，大企业与小企业，尤其对民营企业的支持。改革开放20多年来，民营企业获得了前所未有的大发展，今后还将迎来崭新的发展机遇期。但值得注意的是，到现在为止我们还没有一个专门对民营企业的市场准入政策。民营企业准入领域究竟有哪些？准入条件是什么？给民营企业划一个清晰的“圈”，应使民营投资做到目标明确、有的放矢。要突破以往那种所谓“战略性”、“公益性”等笼统的产业划分，只要是竞争性、赢利性领域，特别是民营企业普遍关注的金融、保险、基础产业、基础设施等，都应该降低准入条件，对民营企业的开放。
只有加强对市场主体不平等现实的关注，才能制定出合理的，相对正义的政策。以上对行政相对人所涉主体的差别性的强调，主要是为了说明在行政活动领域，公民权的表述力度，宽度均显不足，公民权这一概念不能是行政相对人权利的简称，也不能对其进行替换。11
三
公民权与行政相对人权利的内涵与外延已逐渐清晰，两者不存在包容关系。公民权表面上要大于行政相对人权利。但正如以上分析的，公民权不包括法人，其他社会团体，无国籍人和外国人的权利。
根据国家职能的分工，一般分为立法，司法，行政三部分。公民在三种职能体系中均享有权利，这种权利均可称为公民权利。而行政相对人权利仅限于个人与组织在行政管理领域中所享有的权利。由此整个法律体系规定的公民权利与行政法规定的公民所享有的权利是整体权利与部分权利的关系。
引起认识混乱的主因在于对以下四对关系的不明确。笔者将对国家权力－公民权（利）；国家权力－行政相对人权利；行政权－行政相对人权利；行政权－公民权（利）四组关系式作分析。
国家权力——公民权（利）
从权力来源说，国家权力来自公民的赋予，公民权利是国家权力来源正当性的根源所在。国家权力与公民权利的界分是社会整体利益的两个方面即个体利益与公共利益相区分的法律表现。公民权利与国家权力界限不明，意味着利益主体不明，意味着存在利益归属关系模糊的灰色区域。现实社会中出现这种情况时，公民和国家分别对这一灰色区域的实际控制范围通常总是由实际的力量对比关系决定。因此，可以肯定，这种发生在代表公共利益的主体和代表个体利益的主体之间的利益争夺必然是非程序化是，不论其结果如何，都会造成对法治的破坏，从而损害预设的宪政秩序。所以，公民权利与国家权力的严格界分实质上是社会个体利益与公共利益的界分。
国家权力——行政相对人权利
两者之间的直接联系不明显，主要是行政相对人权利对应的是行政领域，与国家的立法，司法职能不相关，故此二者在逻辑上不相对应。
行政权——行政相对人权利
行政权与行政相对人权利的关系是行政法所要调整是核心矛盾。只有正确处理行政权与行政相对人权利的相互关系，合理设定行政主体和相对人的权利义务，在行政法律关系和监督行政法律关系中，使两者处于动态的平衡，才是依法治国，构建我国行政法律体系的关键之所在。对行政权与行政相对人权利作出较为全面论述是罗豪才与崔卓兰二位教授所合写的论文。12
行政权——公民权
“行政机关与公民的关系在本质上属于宪法性问题，它是国家与公民的一个侧面，因而必须通过一个更广阔的视角审视这一社会关系。”13故而笔者认为在行政法学领域,行政权相
对应的是行政相对人权利。公民权则应对应国家权力。若行政权与公民权利相对出现则更应限于宪法性论域，以免造成法律术语使用上的混乱。
许多作者常把行政相对人权利简称为公民权，这种便于行文的处理似可以理解，但这种术语上的替换更多的是追求形式上的和谐与简洁，而忽视了法律术语的特定内涵及术语使用上的准确性，严肃性。14
行政权——公民权模式折射出计划经济下全能政府模式的延续，视政府利益为国家整体利益。行政权功能的凸现把立法权，司法权隐而不谈，这绝非偶然。在依法治国方略的指引下，要求加大公民参与的力度和广度，这当然并非局限于公民对行政权行使的参与，更要加大对公民参与立法意识的宣传和培养，推动公民积极应诉和维权，这是我国民主进程的必由之路。
四
方世荣博士对行政相对人权利作了开创性研究。15根据方先生的论述，本人对行政相对人权利与公民权区别有以下几点认识：
第一，行政相对人权利并不是公民的基本权利，它包括公民的基本权利，是基本权利的具体化。但不包括有基本权利派生的权利以及基本权利以外的一般权利。也就是说，在行政相对人权利中，一部分权利同时属于公民基本权利，另一部分则不属于公民基本权利而只能是行政相对人权利。可见两者具有范围上的差别。
第二，行政法是贯彻实施立法的部门法，当行政法将宪法有关公民基本权利的内容加以具体规定时，行政相对人权利就是公民基本权利在行政活动中的具体化，细致化。由此宪法规定的公民基本权利与行政法规定的行政相对人权利是概括权利与具体权利的区别。
同一种公民基本权利将会在刑法，民法和行政法等部门法中都得到具体化。如公民的人身权不受侵害，在民法中是对其他民事主体主张的民事权利，在刑法中是对犯罪人主张并受司法机关保护的受害人权利。在行政法中则是对行政主体主张的行政相对人权利。从这个意义上讲，行政相对人权利只是公民基本权利在行政法领域中的具体表现，而不等于公民基本权利本身。如果我们将行政相对人权利与公民基本权利等同，就限制了公民基本权利的丰富内涵和具体形态。
第三，宪法规定的公民基本权利主要是静态的，确认性的，而行政法规定的行政相对人权利是基本权利（包括公民基本权利那一部分）则是动态的，交互性的，是行使于特定主体之间的权利。这主要是针对成文法国家，尤其对我国，宪法主要起宣告作用，不具有可操作性。16
　　以上分析表明，宪法规定的公民权与行政法规定的行政相对人权利有一定区别，并有区分的必要。行政法学在认识并研究行政相对人权利时，不能简单地理解为它们就是立法规定的公民权。行政法学研究也不应简单照搬宪法关于公民权的理论。尤其在我们这样一个成为法国家，公民的宪法权利通常都要由法律，法规等来具体化为行政法权利。我国公民行使权利的直接依据往往是法律，法规。这种法律适用机制使我们需要研究行政相对人在行政法上的权利，研究行政法对公民在宪法所规定权利的保障与实现过程。
在行政法学研究中，区分行政相对人权利与公民权旨在为科学地运用法学术语，严谨规范学术研究，使行政权——行政相对人权利这一分析模式成为主流。17


作者简介：恽黎明，2002年毕业于吉林大学法学院经济法系，同年考入上海大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生，师从倪正茂教授，主攻比较法、行政法。