佛山市流动人员和出租屋管理服务暂行办法
广东省佛山市人民政府
佛府[2006]12号
各区人民政府,市府直属各单位:
《佛山市流动人员和出租屋管理服务暂行办法》业经2005年12月30日市政府常务会议讨论通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○六年二月十三日
佛山市流动人员和出租屋管理服务暂行办法
为贯彻落实公安部、中央社会治安综合治理委员会办公室、民政部、建设部、国家税务总局、国家工商行政管理总局《关于进一步加强和改进出租房屋管理工作有关问题的通知》(公通字〔2004〕83号)和省委办公厅、省政府办公厅《转发省维稳及综治委〈关于进一步加强流动人口和出租屋管理服务工作的意见〉的通知》(粤办发〔2004〕26号)精神,全面改革我市流动人员和出租屋管理工作机制,创新管理服务办法,进一步加强流动人员和出租屋的管理服务工作,维护社会秩序,促进经济和社会发展,构建和谐社会,根据有关法律、法规、规章,结合本市实际,制定本办法。
第一章 总则
第一条 本市行政区域内的流动人员和出租屋管理适用本办法。
第二条 本办法所指的流动人员是指离开常住户口所在地进入本市暂住三日以上的人员;出租屋是指旅馆业以外以营利为目的,公民私有或单位所有的出租于他人用于居住或其他使用的房屋。
第三条 流动人员和出租屋依法进行管理,按“属地管理”、“谁主管谁管理”和“谁出租谁管理”的原则实施。
第二章 机构和职能
第四条 市、区和镇(街道)设立流动人员和出租屋管理服务工作领导小组,领导小组下设办公室。办公室作为流动人员和出租屋管理(协调)机构,归口维稳及综治委,办公室主任市、区由维稳及综治委副主任兼任,设专职副主任1名,配备行政编制市级2—3名、区级3—4名。
镇(街道)流动人员和出租屋管理服务工作领导小组办公室主任由副镇长或街道办事处副主任兼任,设专职副主任1名,办公室配备行政编制1名,并按流动人员数聘用工作人员:流动人员在10万以下的聘用3—5名;流动人员10—15万的聘用5—7名,流动人员15—20万的聘用7—10名。
村(居)委会设立流动人员和出租屋管理服务站,由村(居)委会主任兼任站长,治保主任、计生办主任、社区民警兼任副站长。
第五条 镇(街道)流动人员和出租屋管理服务办公室,以及村(居)委会流动人员和出租屋管理服务站,受建设(房管)、公安、国土、人口计生、税务等部门的委托,具体负责辖区内流动人员和出租屋的暂住登记、协助核发暂住证、办理房屋租赁、信息收集、数据录入和维护、查验相关婚育证明,并代征代缴各种税费、开展房屋租赁义务中介服务及流动人员、出租屋档案建设管理等工作。各级管理服务机构应在办公场所公开各项业务的办理规程,公示收费项目和标准,实行办证、收费、管理“一条龙”服务。
第六条 村(居)委会流动人员和出租屋管理服务站在镇(街道)流动人员和出租屋管理服务办公室的指导下具体负责流动人员和出租屋的管理服务工作。
流动人员和出租屋管理服务站配备协管员,按流动人员的1‰—3‰配备。协管员由区流动人员和出租屋管理服务办公室统一制定招收标准,由镇级流动人员和出租屋管理服务办公室遵循公开、公平、公正原则,统一招考,择优录用,由相关职能部门进行业务培训、凭证上岗。协管员在镇(街道)流动人员和出租屋管理服务办公室的指导下开展工作。其主要职责是:
(一)采集流动人员和出租屋的有关信息,做好流动人员和出租屋的审核、登记、办证以及相关档案建设、管理和服务工作;
(二)检查督促出租屋主和流动人员落实防火、防盗等安全防范措施;
(三)代征代缴出租屋主应缴交的有关税费;
(四)检查流动人员计划生育情况,发现违反计划生育的情况及时通报人口计生部门;
(五)做好对出租屋主和流动人员的法制宣传教育,协助查处违反规定的出租屋主和流动人员,发现出租屋有违法犯罪情况及时向有关部门报告;
(六)掌握流动人员和出租屋动态。
第七条 各级政府和相关职能部门要高度重视流动人员和出租屋管理服务工作,加强对流动人员和出租屋管理服务工作的组织领导。有关部门要密切配合,齐抓共管。职能部门按照各自职责,制定符合实际、切实可行、便于操作的管理服务方案,确保流动人员和出租屋管理服务工作依法依章开展。
根据“谁主管谁管理”的原则,有关职能管理部门按职责分工落实管理责任。
维稳及综治部门 负责流动人员和出租屋管理服务工作领导小组办公室工作,结合社会治安综合治理对各部门开展流动人员和出租屋管理服务工作情况进行考评。
公安部门 负责登记暂住户口,办理、查验暂住证和公安应用暂住人员出租屋信息管理系统的建设、改造、维护,督促出租屋主与公安部门签订治安、消防责任书。开展经常性的出租屋治安、消防检查,消除隐患,预防和打击流动人员和出租屋中的违法犯罪活动。参与做好维护流动人员合法权益工作。指导村(居)委会、社会治安辅助力量协助开展出租屋和暂住人员治安管理工作。
劳动和社会保障部门 负责办理录用流动人员备案手续;办理流动人员劳动就业手续;负责流动人员劳动合同管理、鉴证;为流动人员提供公共就业服务;处理流动人员劳动保障举报投诉案件,调解处理劳动争议,维护流动人员劳动就业、社会保障等合法权益。
教育部门 负责统筹安排流动人员子女接受义务教育工作。
财政部门 负责落实流动人员和出租屋管理服务所需经费;各级财政部门根据各地的实际情况,制订流动人员和出租屋管理服务经费筹集管理办法,统筹解决本级流动人员和出租屋管理服务所需经费,并加强监管,确保经费及时到位。
民政部门 负责全市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作和少年儿童救助保护工作。
人口计生部门 负责流动人员计划生育工作,组织开展流动人员计划生育宣传教育,与出租屋主和流动人员签订计划生育责任书,防止出租屋主向未履行计划生育责任的人员出租房屋,对拒绝、阻碍人口计生行政部门执行公务的出租屋主和流动人员依法查处。
卫生部门 负责流动人员的健康教育,健全卫生防疫工作检查监督机制。
地税部门 负责出租屋税收征管工作,加强对出租屋税收代征代缴的监管工作。
国土部门 负责出租屋的建房土地管理,监督检查出租屋用地情况,对违法占地的出租屋进行查处。
建设(房管)部门 负责出租屋建筑工程质量监管和使用安全检查工作;负责租赁房屋的审核和登记、备案工作,掌握出租屋基本情况。加强对房屋租赁中介机构的管理,规范房屋租赁中介机构行为,保护租赁当事人的合法权益。
司法行政部门 负责对出租屋主和流动人员进行法制宣传教育,为流动人员提供法律援助服务,维护流动人员的合法权益。
物价部门 负责按价格分管权限颁布对流动人员和出租屋管理有关的收费管理规定,核发收费许可证;认真检查监督流动人员和出租屋收费单位实行收费公示和严格执行规定的收费项目和标准,及时查处乱收费行为。
工商部门 负责对房屋租赁的相关行为进行管理,查处利用出租屋从事各类违法经营活动,查处、取缔非法房屋中介机构。
环保部门 负责对违反环境保护法律、法规的出租人和承租人进行查处。
环卫部门 负责出租屋周边环境卫生管理,落实管理人员和责任。
城市管理行政执法部门 负责对违章建筑的出租屋依法进行处罚,防止抢建、乱建和违章建设;加强对城市街道无照商贩和乱摆乱卖行为的查处和整治。
监察部门 负责对相关职能部门和有关管理人员进行监管,对管理不落实,工作严重失职,导致出租屋发生重大事件、事故的责任人进行政纪处分,构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。
第三章 租赁管理
第八条 有下列情形之一的房屋不得出租:
(一)司法机关或行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制房地产权的;
(二)权属有争议的;
(三)已发布拆迁公告的;
(四)不符合居住使用安全标准的;
(五)不符合公安、消防、环保、卫生等主管部门有关规定的;
(六)法律、法规、规章规定禁止出租的其他情形。
第九条 房屋租赁实行登记备案制度。
房屋租赁双方当事人应当自签订、变更合同之日起3日内,到房屋所在地的村(居)流动人员和出租屋管理服务站办理房屋租赁登记备案手续,并提交下列资料:
(一)房地产权证书或者其他合法权属证明;
(二)出租人、承租人的个人身份证明或者法人、其他组织的登记注册证明;
(三)房屋租赁合同;
(四)应提交的其他材料。
出租人委托代管房屋的,受托人应当提交委托人授权出租的证明;将承租房屋转租或者转借他人的,应向房屋所在地的村(居)流动人员和出租屋管理服务站登记备案。
房屋租赁双方当事人终止房屋租赁合同的,出租人应当自房屋租赁合同解除、终止之日起3日内,书面告知房屋所在地的村(居)流动人员和出租屋管理服务站,办理注销登记备案手续。
第十条 房屋租赁合同的登记备案应当自收到登记备案资料之日起3日内完成。
第十一条 各级流动人员和出租屋管理服务机构在登记备案时应当进行审查。
租赁房屋具有本规定第八条所列情形,或者出租人未履行本规定第二十三条第一款第二、三项所列义务的,房屋所在地村(居)流动人员和出租屋管理服务站应当在登记备案时予以注明,同时书面告知相关行政主管部门。
各级流动人员和出租屋管理服务机构在办理房屋租赁登记备案时,应当按照本办法第十五条规定的国土、建设(房管)、公安、规划、城市管理行政执法等部门告知的危险房屋、违法建设、存在消防安全隐患的房屋情况进行审查,或向有关部门查询相关情况;但不得增加登记备案申请人负担。
第十二条 出租人自租赁行为发生之日起30日内向房产所在地地方税务机关登记,并按税法规定的期限申报纳税。
第十三条 在本市暂住的流动人员,应按国家有关规定于3日内到所在地流动人员和出租屋管理服务办公室(站)申报暂住户口登记,在7日内申领暂住证,并根据计划生育相关法律、法规和规定,育龄妇女于15日内交验《流动人口婚育证明》或《广东省计划生育服务证》,接受当地计划生育管理服务。
第十四条 国土、建设(房管)、公安、人口计生、税务、规划、城市管理行政执法、工商等行政主管部门应当加强对出租屋情况的日常检查。
各级流动人员和出租屋管理服务机构应当建立日常巡查制度,并积极配合有关职能部门,对本辖区内的流动人员和出租屋情况进行检查。
相关行政主管部门对日常检查发现的违法犯罪行为,以及出租屋管理服务机构告知的违法犯罪行为,应当依法及时地进行处理。
第十五条 流动人员和出租屋管理服务机构应建立信息报送与处理机制,加强信息的采集与管理。建立月度信息报送制度,各级流动人员和出租屋管理服务机构应逐月逐级将上月房屋租赁备案情况和日常巡查信息上报,并于每月5日前报送市流动人员和出租屋管理服务办公室汇总,以便于市进行指导、监督。
各级流动人员和出租屋管理服务机构应加强和相关行政管理部门的信息沟通。国土、建设(房管)、公安、规划、城市管理行政执法等相关部门应当将本部门掌握的危险房屋、违法建设、存在安全隐患的房屋情况及时告知房屋所在地的同级流动人员和出租屋管理服务机构。各级流动人员和出租屋管理服务机构也应及时将每月汇总的相关房屋租赁信息告知相关行政主管部门。
相关行政主管部门依据流动人员和出租屋管理服务机构所提供的房屋租赁信息,加强对租赁房屋的管理,依法及时查处违法行为。
第十六条 流动人员和出租屋管理服务工作所需经费,主要通过统一收取税费解决。税费由征收机关依法征收,上缴财政,由政府财政部门按规定统筹安排使用。
(一)按税法规定出租民居住房应缴纳的税费,包括营业税、房产税、个人所得税、印花税、城市房地产税、土地使用税、城市维护建设税等;
(二)向使用流动人员单位每人每月征收9元的“使用流动人员调配费”(由所属的劳动保障部门在办理用工备案时收取,缴入财政专户);
(三)向居住半年以上在本市暂住的流动人员每人每月收取2.5元的“治安联防费”;
(四)办理暂住证收取5元工本费;
(五)房屋租赁应缴纳的其他税费,但未经国家和省立项,并未经市政府批准代收的费用,一律不得收取。
第十七条 房地产中介服务机构应具备相应的资质,领取营业执照并办理相关手续。提供租赁经纪服务的,应当告知房屋租赁当事人办理房屋租赁登记备案手续,并每半个月将通过本机构中介服务签订房屋租赁合同的双方当事人姓名、房屋所在地的具体情况告知所在村(居)流动人员和出租屋管理服务站。
第十八条 物业管理公司不得阻挠行政机关工作人员以及各级流动人员和出租屋管理服务机构依法执行公务。并每半个月将本公司物业管理服务区域内存在房屋租赁关系的双方当事人姓名、房屋所在地的具体情况告知所在村(居)流动人员和出租屋管理服务站。
第十九条 各级流动人员和出租屋管理服务机构工作人员不得利用所掌握的房屋租赁信息,从事与房屋租赁管理无关的活动谋取利益。
第二十条 流动人员和出租屋相对集中的地区,由辖区内镇(街道)流动人员和出租屋管理服务办公室负责成立专门管理机构,配备专职人员实施管理。
第二十一条 招用流动人员较多的单位,应当制定对“外工村”、单位外工宿舍、工业园区设立外工宿舍管理的办法,并配备专职管理人员做好管理服务工作。
第四章 租赁当事人义务
第二十二条 房屋租赁当事人应当配合有关部门做好房屋租赁、房屋安全、消防安全、治安、计划生育及查处生产销售假冒伪劣商品的管理工作。
房屋租赁当事人在遇到职能管理部门工作人员、流动人员和出租屋协管员检查时,应积极配合,并出示有关证件,不得以任何借口拒绝检查;对执法人员不依法办事的,可向其主管部门投诉。
第二十三条 出租人必须遵守下列规定:
(一)保证出租屋具备基本的生活和安全设施,提供的居住面积必须达到单独1人居住不小于5平方米、2人以上居住人均不少于3平方米的面积;
(二)不得将房屋出租给无合法有效身份证明的人员;
(三)不得向无证照经营的单位出租房屋用于经营活动;
(四)办理房屋租赁登记备案手续后,应当在流动人员和出租屋管理服务机构签订《治安责任保证书》;
(五)告知非本市户籍的承租人和居住人员到房屋所在村(居)流动人员和出租屋管理服务站办理暂住登记手续;并在3日内带领或者督促承租人申报暂住户口登记或办理暂住证,协助有关行政部门、流动人员和出租屋管理服务机构采集承租人和居住人员依法应当填报的信息资料;
(六)发现出租屋内有违法活动或者犯罪嫌疑人,应当及时报告公安机关,并配合公安机关查处;
(七)定期对出租的房屋进行安全检查,落实防火、防盗措施,及时发现和排除安全隐患;
(八)出租屋核定的居住人数达到30人以上,出租人应当安排专职人员,做好管理和服务工作;
(九)缴交房屋租赁的有关税费;
(十)承租人退租后,应当在3日内报告房屋所在地流动人员和出租屋管理服务站办理注销手续。
出租人委托代理人履行管理职责的,应当书面报告房屋所在村(居)流动人员和出租屋管理服务站,受委托的代理人应当履行出租人的义务。
第二十四条 承租人必须遵守下列规定:
(一)遵守国家法律、法规,接受公安机关的监督、检查,配合相关管理部门的管理,不准利用承租的房屋从事任何违法犯罪活动;
(二)必须持有本人居民身份证或者其他合法身份证件,并如实填报有关表格;
(三)必须履行计划生育责任。应持有本人有效的婚育证明,已婚育龄人员应当自觉接受居住地的计划生育技术服务指导;
(四)按规定申报暂住户口登记或申领暂住证,暂住期满或者移居时,要申请延期或者申报注销;
(五)留宿他人的,应当在24小时内将留宿人的基本情况报流动人员和出租屋管理服务站备案;
(六)将房屋转租或者转借他人的,应当经出租人同意,并按有关规定办理转租登记手续;
(七)安全使用承租的房屋,发现安全隐患应当及时排除或告知出租人予以消除;
(八)发现同屋居住人员有违法活动或者犯罪嫌疑,应当劝阻、检举;
(九)不得利用出租的房屋从事非法生产、加工、储存、经营易燃、易爆、剧毒等危险物品;
(十)集体承租或者单位承租房屋的,应当建立安全管理制度。
第五章 法律责任
第二十五条 对出租人违反出租屋管理规定的行为,由职能部门依法予以处罚,构成犯罪的由司法机关追究刑事责任:
(一)将房屋出租给无身份证件人员,或者不按规定办理房屋租赁登记备案的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十七条的规定,处二百元以上五百元以下罚款;
(二)办理房屋租赁登记备案后未到房屋所在地公安派出所签订治安责任保证书,经通知拒不改正的,由公安部门依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第(一)项的规定予以没收违法所得,情节严重的可以并处月租金五倍以下罚款;
(三)明知是赃物而窝藏、转移或者代为销售的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条第(三)项的规定,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款;构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》第三百一十二条的规定追究刑事责任;
(四)介绍或者容留卖淫的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十七条的规定,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款;构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》第三百五十九条的规定追究刑事责任;
(五)为他人进行赌博活动提供出租屋的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十条的规定,处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节严重的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上三千元以下罚款;构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》第三百零三条的规定追究刑事责任;
(六)出租人不履行治安责任,发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告,或者发生案件、治安灾害事故的,依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第(三)项的规定,责令停止出租,可以并处月租金十倍以下的罚款;
(七)出租人明知承租人利用出租屋进行犯罪活动,不向公安机关报告的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》五十七条的规定,予以二百元以上五百元以下处罚;情节严重的,处五日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;
(八)明知是有犯罪行为的人而为其提供出租屋,帮助其逃避或者为其作假证明的,依照《中华人民共和国刑法》第三百一十条的规定追究刑事责任;
(九)违反消防安全规定,占用防火间距的;出租屋有重大火灾隐患,经公安消防机构通知不加改正的,由公安消防机构依照《中华人民共和国消防法》第四十八条的有关规定予以处罚;
(十)知道或应当知道从事生产、销售假冒伪劣商品、传销、非法拼(组)装车、无照经营活动而为其提供出租屋的,由工商行政部门依法给予处罚;
(十一)有税收违法行为的,由税务部门依法给予处罚;
(十二)出租人违反计划生育有关规定的,由人口计生行政主管部门按计划生育法律、法规、规章和有关规定进行处理。
第二十六条 对承租人违反出租屋管理规定的行为,由职能部门依法予以处罚,构成犯罪的由司法机关追究刑事责任:
(一)承租人未履行计划生育责任的,由人口计生行政主管部门按计划生育法律、法规、规章和有关规定进行处理;
(二)承租人将承租房屋转租、转借他人未按规定报告的,由公安机关依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第(四)项的规定,处以警告,并没收违法所得;
(三)承租人利用出租房屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、剧毒等危险物品的,由公安机关依照《租赁房屋治安管理规定》第九条第(五)项的规定,没收物品,处月租金十倍以下罚款;构成犯罪的,依照《中华人民共和国刑法》第一百三十六条的规定追究刑事责任;
(四)承租人利用出租房屋从事其他违法活动的,由有关部门依法处罚。
第二十七条 建设(房管)、公安、人口计生、工商、税务、国土、规划、城市管理行政执法等行政部门以及流动人员和出租屋管理服务机构的工作人员违反本办法有关规定,玩忽职守、滥用职权、索贿受贿,包庇违法犯罪人员、徇私舞弊的,由其所在单位予以行政处分;构成犯罪的依法追究刑事责任。流动人员和出租屋管理服务机构违反本办法有关规定的,由政府各职能部门依据相关法律、法规的规定进行查处。
第六章 附则
第二十八条 本办法自2006年3月1日起施行。
周江洪 浙江大学光华法学院
关键词: 侵权赔偿;社会保险;重复填补
内容提要: 侵权赔偿与社会保险并行给付问题,既是现代侵权多元化救济模式所带来的典型难题之一,也是中国《侵权责任法》与《社会保险法》有效衔接的关键所在。目前中国立法并未完全解决该难题。学说多围绕比较法上的补充模式、兼得模式、替代模式或选择模式展开讨论,见解不一;审判实践也未能达成一致意见。侵权赔偿项目与社会保险给付项目在项目类别、表述及具体的计算标准上各有不同。并行给付问题的解决,取决于被侵权人、侵权人和社会保险机构之间的利益调整。侵权赔偿与社会保险给付是否构成重复填补,应依不同赔付项目的不同性质分别判断。
2011年7月1日,《社会保险法》开始实施,如何协调民事基本法律与社会保障基本法律之间的关系,促成《侵权责任法》和《社会保险法》之间的有效衔接,进而保持社会主义法律系的体系性和谐,已成为当前法学研究中的重要课题之一。
其中,社会保险给付与侵权赔偿之间的关系是连结两者的关键所在。各国对此争论不休,呈现出各种解决模式。美国多利用“间接来源规则”(Collateral Source Rule)解决并行给付问题;[1]传统大陆法系国家则多利用损益相抵、代位求偿、不当得利等规则加以处理;更为激进的方案则试图在人身损害领域用社会保障制度完全替代侵权赔偿制度。[2]
《侵权责任法》立法过程中对此也有过一些探讨,但因争议较大,[3]最终未能作出明确规定。《社会保险法》对此作了部分规定,但离完全厘清两者之间的关系还有不少距离。
一、侵权赔偿与社会保险并行给付的现状
《侵权责任法》规定了人身损害的赔偿项目,《社会保险法》规定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险及失业保险中的给付项目。此外,《民法通则》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《人身损害赔偿司法解释》”)等也对侵权赔偿作出了规定。根据这些规定,被侵权人遭受人身侵害时得以请求的给付项目主要包括以下几项:(1)治疗、康复费用;(2)被侵权人的工资收入等;(3)被侵权人因遭受人身侵害致残时的相关费用;(4)被侵权人因遭受人身侵害致死时的相关费用。在这些赔付项目中,侵权赔偿与社会保险给付存在一定的交叉,侵权人能否主张损益相抵、被侵权人能否被重复填补以及社会保险机构是否享有追偿权等,构成了并行给付中的重要问题。
在《侵权责任法》和《社会保险法》出台以前,相关法律法规及司法解释对两者之间的关系亦有所涉及。其中,《职业病防治法》第52条与《安全生产法》第48条对用人单位侵权赔偿与工伤保险的关系作了规定,但未涉及第三人侵权的情形;最高人民法院法释[2003] 20号第11条和第12条规定了工伤保险与第三人侵权赔偿,但理解上存在争议;[4]最高人民法院[2006]行他字第12号答复也试图明确第三人侵权赔偿与工伤保险之间的关系。然而,这些规定只涉及工伤保险,且多有争议,仍难以完全厘清社会保险给付与侵权赔偿之间的关系。
对是否规定工伤保险等问题,《侵权责任法》立法过程中颇具争议。其中,有部门认为工伤保险等问题主要属于劳动及社会保障法律制度,不宜在侵权法中规定,而应当由当时正在起草的《社会保险法》来规定。[5]因此,《侵权责任法》最终未作出明确规定,只是在第18条第2款规定了被侵权人死亡时医疗费、丧葬费等合理费用支出的请求权人。随后出台的《社会保险法》吸收了有关意见,在第30条和第42条就医疗费用作了规定。[6]但是,对于医疗费用以外的侵权赔偿与社会保险并行给付问题,因分歧较大,《社会保险法》未作规定。[7]该问题仍然是侵权法和社会保险法领域悬而未决的疑难问题。
二、侵权赔偿与社会保险并行给付问题的学说及实践
(一)学说状况
关于同一损害,有多种赔偿或补偿制度时,由于各种赔偿或补偿系因不同时期,应对不同的需要而创设,其相互间的关系,疑义甚多。[8]在中国,工伤保险待遇与侵权赔偿之间的关系也成为学说论争的焦点,围绕替代模式、选择模式、补充模式及兼得模式等,[9]众说纷纭。
有学者主张补充模式,认为应当坚持工伤保险优先原则,保险理赔之后的不足部分,被侵权人可以依一般侵权责任要求作为侵权人的用人单位赔偿。其主要理由在于,这符合工伤保险制度替代雇主侵权责任的目的,有利于工伤职工获得可靠和完全补偿,且有利于发挥赔偿法律机制的制裁和预防功能。[10]也有学者主张应区分“用人单位侵权”和“第三人侵权”。前者采“法定优先”,原则上应当首先寻求工伤基准法的救济,但在用人单位有故意或重大过失时,被侵权人也可以请求民事侵权救济。对于后者,也首先由工伤保险待遇对工伤者进行损害填补,第三人故意或重大过失时,则应准许工伤者寻求民事赔偿作为补充工伤基准的不足。[11]支持补充模式的学者认为这一做法既可避免双重利益,又可避免“选择”制给受害人带来的尴尬,使劳动者的损失能最大限度地获得补偿,与劳动法、社会保险法的宗旨亦相吻合。[12]
有学者主张替代模式,以工伤保险替代侵权责任,认为替代关系是历史发展的潮流,替代关系简便易行且较为公平;替代关系也有利于减少诉讼,避免劳资争议,维护社会稳定。[13]但也有学者认为,因两种责任的设立目的、功能并不相同,而且利弊互现,任何一种模式都不能同时实现两者的制度功能,因此不能采取替代模式。[14]
内蒙古自治区实施《中华人民共和国森林法》办法
内蒙古自治区人大常委会
内蒙古自治区实施《中华人民共和国森林法》办法
(2000年8月6日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)
内蒙古自治区第九届人民
代表大会常务委员会公告
第 44 号
2000年8月6日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《内蒙古 自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》,现予公布,自公布之日起施行。
2000年8月6日
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国森林法》(以下简称森林法)和有关法律、法规,结合自 治区实际,制定本办法。
第二条 在自治区行政区域内从事森林、林木的保护、培育种植、采伐利用和森林、林 木、林地的经营管理活动,必须遵守本办法。
第三条 林业建设应当贯彻以营林为基础,普遍护林,大力造林,采育结合,永续利用 的方针;坚持谁建设、谁所有、谁受益的原则。
第四条 自治区实行各级人民政府保护和发展森林资源目标责任制。
各级人民政府应当制定年度和任期内保护和发展森林资源责任目标,报上一级人民政府 批准后实施;上一级人民政府应当对下一级人民政府责任目标完成情况进行监督检查。
制定和实施保护、发展森林资源责任目标,必须确保本行政区域内森林覆盖率逐年提高 ,林地面积不得减少,森林活立木蓄积量逐年增加。
第五条 旗县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的林业工作。
大兴安岭国有重点林区的林业工作,除国家法律、法规规定由国务院林业主管部门直接 管理的事项外,由自治区人民政府林业主管部门管理。
苏木乡镇林业工作机构负责林业技术服务工作,指导农村牧区集体、个人发展林业生产 ,受林业主管部门委托从事有关的林业管理工作。未设立林业工作机构的苏木乡镇应当配备 专职或者兼职人员,负责有关的林业工作。
自治区人民政府林业主管部门在重点林区派驻的森林资源监督机构,负责监督派驻地区 的森林资源保护、建设和管理。
第二章 森林林木保护
第六条 旗县级以上人民政府应当根据本行政区域内天然林资源分布情况,制定天然林 保护规划,报上一级人民政府批准后实施。
第七条 旗县级以上人民政府林业主管部门应当根据国家有关规定和天然林保护规划, 划定天然林保护区。
天然林保护区分为禁伐区、一般保护区、商品林经营区。在禁伐区内,除护林、防火、 防治病虫害以外,禁止任何单位和个人进行采伐和从事可能导致天然林毁坏的活动,并实行 木材禁运制度;在一般保护区内,只能进行抚育和更新性质的采伐,并严格控制采伐强度; 在商品林经营区内,由经营者依法自主经营。
第八条 禁止开垦林地和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。
禁止在幼林地、特种用途林、生态灌木林内砍柴、放牧。在其他有林地内砍柴、放牧的 ,应当经其所有者、使用者同意,并不得造成林木的毁坏。
第九条 对以灌木为主的灌丛草场,应当科学规划,合理利用,实行休牧期、轮封轮牧 ,禁止过度放牧。退化严重的地区,当地人民政府应当实行禁牧。
第十条 对未建立自然保护区的珍贵树木和具有特殊价值的野生动植物资源分布较集中 的地区,可以参照自然保护区的规定加强保护和管理。
第十一条 在划定为自然保护区、森林公园、天然林保护区的地区内,林农、林牧矛盾 突出,严重影响森林和林木保护的,由当地人民政府组织退耕移牧。
第十二条 各级人民政府应当本着预防为主、积极扑救的方针,逐级建立森林防火责任 制,切实做好森林火灾的预防和扑救工作。
第十三条 在旗县级以上人民政府林业主管部门和林区及林木、野生动植物分布较集中 的地区设立的森林公安机关或者派出机构,负责维护辖区社会治安,保护辖区内的森林资源 、荒漠植被和野生动植物资源,并可以代行本办法涉及森林法第三十九条、第四十二条、第 四十三条、第四十四条规定的行政处罚。
第三章 植树造林
第十四条 各级人民政府应当制定植树造林规划,因地制宜地确定本行政区域的森林覆 盖率目标和造林树种及林种比例,并织实施。植树造林实行部门和单位分工负责制:
(一)植树造林重点工程,由旗县级以上人民政府统一规划并组织实施;
(二)国有林业企业事业单位、集体林场经营区内的植树造林,由国有林业企业事业单位 和集体林场负责;
(三)铁路公路两旁、江河两岸、湖泊水库周围的植树造林,由其主管单位负责;
(四)机关、团体、学校、部队、农场、牧场、工矿区、机场等企业事业单位用地范围内 的植树造林,由本单位负责;
(五)城镇公共绿地、防护绿地、城镇道路两侧的植树造林,由城镇绿化行政主管部门负 责;
(六)嘎查村的植树造林,由嘎查村民委员会负责。
植树造林责任部门和单位,必须按当地旗县级以上人民政府规定的数量、质量和时限完 成植树造林任务,经旗县级人民政府林业主管部门核查验收,由所在地的旗县级人民政府确 认。
第十五条 每年4月为全区造林绿化月,各级人民政府应当适时组织开展植树造林活动 。
第十六条 自治区依法实行公民义务植树制度。凡在自治区行政区域内常住的公民,男 十一至六十岁,女十一至五十五岁,每人每年应当义务植树三至五棵,或者完成相当劳动量 的其他绿化任务。
十七岁以下的青少年或者丧失和部分丧失劳动能力的公民可以酌情减免义务植树任务。
第十七条 旗县级以上人民政府绿化委员会统一领导本行政区域内的公民义务植树工作 ,划定义务植树基地,并为公民义务植树活动的开展提供必要的保障条件。
部门、单位负责组织本部门和单位职工参加义务植树活动;城镇其他居民由所在城镇街 道居民委员会组织参加义务植树活动;嘎查村民由嘎查村民委员会负责组织参加义务植树活 动。
旗县级以上人民政府绿化委员会应当每年对本行政区域内义务植树任务的完成情况进行 检查验收。
第十八条 各级人民政府应当制定优惠政策和措施,鼓励单位和个人利用宜林荒山、荒 沙、荒沟、荒丘、荒滩进行植树造林。
通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式取得宜林荒山、荒沙、荒沟、荒丘、荒滩使用 权进行植树造林的,应当签订合同,并明确完成植树造林的任务和期限,使用权可以一定五 十年不变。在合同约定的期限内未植树造林或者改变土地用途的,土地所有者可以无偿收回 土地使用权。
第十九条 城镇建设项目中的绿化工程,应当和城镇建设工程同时规划和设计,并在主 体工程投入使用的一年内完成。
第二十条 对新造幼林地和其他能封育成林的植被稀疏的山区、沙区,旗县级以上人民 政府应当制定规划,有组织地实施封山、封沙育林育草。
对确定的封山、封沙育林区,旗县级以上人民政府应当划定范围,明确界限,树立标志 。
禁止在封山、封沙育林区采伐林木、砍柴、放牧和从事对林木、植被有破坏作用的活动 。
第二十一条 20°以上的坡地应当主要用于植树种草,禁止开垦种地;对已开垦的20° 以上的坡地和风蚀沙化、水土流失严重区域内的耕地、草牧场,当地人民政府应当限期退耕 休牧,植树种草。
对实施退耕还林还草的地区,当地人民政府应当按照国家有关规定给予扶持,安排好群 众的生产、生活。
第二十二条 植树造林应当遵守造林技术规程,使用良种壮苗,推广应用造林新技术和 适用模式,落实管护单位和责任人,加强管护,保证质量,达到国家规定的成活率和保存率 标准。未达到标准的,不得计入年度造林完成面积。
第二十三条 各级人民政府应当积极扶持林木种苗的选育、生产、经营和推广,加强林 木种苗基地建设,组织做好林木种苗的供应工作。
第四章 森林经营管理
第二十四条 森林实行生态公益林、商品林分类经营。生态公益林包括防护林、特种用 途林;商品林包括用材林、经济林和薪炭林。
生态公益林以各级人民政府投入为主,鼓励单位和个人投工、投劳、投资建设;商品林 主要由受益者投资建设和经营,各级人民政府应当给予扶持。
第二十五条 旗县级以上人民政府林业主管部门负责组织森林资源调查。
全区5年进行一次森林资源连续清查;旗县、国有林业企业事业单位5至10年进行一次森 林资源规划设计调查,建立、更新森林资源档案,编制森林经营方案。
森林资源调查经费应当列入旗县级以上人民政府财政预算。
第二十六条 旗县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园管理工作 。
建立国家级森林公园,由自治区人民政府林业主管部门提出申请、可行性研究报告和有 关资料,报国务院林业主管部门审批;建立自治区级森林公园,由自治区人民政府林业主管 部门审批。
森林公园的撤销、合并、改变隶属关系或者变更经营范围,必须经原审批机关批准。
开发森林旅游项目,须经旗县级以上人民政府林业主管部门审核同意。
第二十七条 经营森林公园和开发森林旅游项目,需要进行景点和设施建设的,必须按 照批准的规划设计进行,落实保护措施,不得造成森林资源和森林景观的破坏。
第二十八条 旗县级以上人民政府林业主管部门负责承办同级人民政府确认和变更森林 、林木和林地权属的具体工作,建立森林、林木和林地权属管理档案。
需要变更森林、林木和林地所有权或者使用权的,当事人应当按照原确权程序办理权属 变更登记手续。
第二十九条 森林、林木和林地所有权和使用权发生争议的,按照下列规定处理:
(一)个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的争议,由当地人民政府或者上级人民 政府处理;
(二)跨行政区域的争议,由共同的上一级人民政府处理;
(三)大兴安岭林区各国有林业企业事业单位与其他单位和个人发生的争议,由自治区人 民政府或者委托的盟行政公署处理。
第三十条 因草原证与林权证重复发放,造成森林、林木、林地权属和土地用途争议的 ,按照下列规定处理:
(一)同一人民政府重复发证造成争议的,由该人民政府处理;
(二)上级人民政府与下级人民政府重复发证造成争议的,由上级人民政府处理;
(三)国务院林业主管部门与地方人民政府重复发证造成争议的,由自治区人民政府提出 意见,报国务院处理。
第三十一条 当事人对人民政府处理森林、林木和林地权属争议决定不服的,应当先申 请复议,对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复 议决定为最终裁决的除外。
在森林、林木和林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木,不得改变林 地利用现状。
第三十二条 林业长远规划确定的林地面积应当纳入土地利用总体规划,确实加以保证 。经营林地的单位和个人应当提高林地的利用率。
任何单位和个人不得擅自改变林地用途,确需改变的,必须经旗县级以上人民政府林业 主管部门审核同意,依照土地管理法律、法规办理用途变更手续。
按照土地利用总体规划,宜林地必须用于植树造林。
第三十三条 禁止擅自改变国有林业企业事业单位的经营性质、经营范围和隶属关系, 确需改变的,必须经旗县级以上人民政府林业主管部门审核同意,按照有关规定报批。
第三十四条 经依法批准征占用林地进行勘察、开采矿藏和各项工程建设,应当依法缴 纳森林植被恢复费。
森林植被恢复费由自治区人民政府林业主管部门收取,专项用于植树造林,恢复植被, 不得挪作他用;审计机关应当加强审计监督。
第五章 森林采伐
第三十五条 自治区按照用材林的消耗量低于生长量以及防护林、特种用途林合理经营 和永续利用的原则,实行年森林采伐限额制度,严格控制森林采伐。
第三十六条 经依法批准的年森林采伐限额以及按采伐类型和消耗结构确定的各分项限 额,未经原审批机关批准不得突破。因特殊情况需要调整年森林采伐限额的,报国务院或者 自治区人民政府林业主管部门批准。
按照用材林的经济成熟年龄或者工艺成熟年龄进行短轮伐期采伐,必须经自治区人民政 府林业主管部门批准。
第三十七条 采伐林木必须申请林木采伐许可证,并按照许可证的规定进行采伐;农村 牧区居民采伐房前屋后个人所有的零星林木除外;零星林木范围以林权证确认的为准。
采伐国家、集体所有的森林、林木,以伐区为单位核发林木采伐许可证;采伐个人所有 的林木,以户为单位核发林木采伐许可证。
核发林木采伐许可证的部门在接到采伐林木申请后,应当在7日内办理完毕;遇有特殊 情况,可以适当延长,不应超过一个月,并向申请人说明理由。
核发林木采伐许可证的部门负责监督检查森林、林木的采伐情况,对采伐不符合规定的 单位和个人,有权收缴许可证,中止其采伐,直到纠正为止。
第三十八条 以生态建设为主要目的的灌木经营管理以发挥生态效益为主,采伐利用为 辅。
在旗县级以上人民政府林业主管部门规定的期限内对自然繁殖生长能力弱和风蚀沙化、 水土流失严重地区的灌木、灌木林,禁止利用性平茬、采条、放牧等活动。
灌木实行限额采伐管理和许可证制度的范围及具体办法由自治区人民政府制定。
第三十九条 遇有扑救森林火灾、防洪抢险等紧急情况,必须就地采伐林木的,可以先 进行采伐,自紧急情况结束之日起30日内,组织采伐的单位应当将采伐情况报当地旗县级以 上人民政府林业主管部门核准。
第四十条 旗县级以上人民政府应当建立年森林采伐限额核查制度。
旗县级以上人民政府林业主管部门应当每年对本行政区域内的年森林采伐限额执行情况 进行核查,并将核查结果报同级人民政府和上一级林业主管部门。
第四十一条 运输木材必须持有旗县级以上人民政府林业主管部门核发的木材运输证。
运出自治区的木材,由自治区人民政府林业主管部门核发运输证;运出盟市的木材,由 盟行政公署、设区的市人民政府林业主管部门核发运输证;运出旗县市的木材,由旗县级人 民政府林业主管部门核发运输证。
第四十二条 经自治区人民政府批准设立的木材检查站,负责检查木材、野生动植物及 其产品的运输。无证运输上述物品的,木材检查站应当予以制止,可以暂扣无证运输的物品 ,并立即报请旗县级以上人民政府林业主管部门依法处理。
第四十三条 旗县级以上人民政府林业主管部门应当根据当地年森林采伐限额和木材来 源,统筹规划,合理确定木材经营加工的规模和布局。
从事木材经营加工的单位和个人,必须取得旗县级以上人民政府林业主管部门发放的木 材经营加工许可证;在国家和自治区重点林区从事木材经营加工的,必须取得自治区人民政 府林业主管部门或者其授权的盟行政公署、设区的市人民政府林业主管部门发放的木材经营 加工许可证。木材经营加工许可证由自治区人民政府林业主管部门统一印制。
任何单位和个人不得收购、经营加工没有林木采伐许可证或者其他合法来源证明的木材 。
第四十四条 林业行政执法人员可以进入货场、车站、餐馆、市场和木材经营加工等场 所,对木材、野生动植物及其制品的运输及经营加工依法进行监督检查。
第六章 法律责任
第四十五条 违反本办法规定,有下列行为之一的,依照森林法第四十四条和《中华人 民共和国森林法实施条例》(以下简称森林法实施条例)第四十一条的规定予以处罚:
(一)未经依法批准,设立森林公园、开发森林旅游项目造成森林资源毁坏的;
(二)经营森林公园、开发森林旅游项目,未按照批准的规划设计进行景点和设施建设, 造成森林资源毁坏的;
(三)进行开垦、采石、采砂、采土和其他活动,造成森林资源毁坏的;
(四)在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧或者在其他有林地内砍柴、放牧,造成森林资 源毁坏的。
第四十六条 违反本办法第三十一条第二款的规定,在森林、林木和林地权属争议解决 以前,砍伐有争议的林木、改变林地用途的,分别依照森林法实施条例第三十八条、第四十 三条的规定予以处罚。
第四十七条 违反本办法规定有下列行为之一的,分别依照森林法实施条例第三十八条 、第三十九条、第四十一条的规定予以处罚:
(一)在天然林保护区的禁伐区内进行采伐的;
(二)在封山、封沙育林区采伐林木、砍柴、放牧和从事对林木、植被有破坏作用活动的 ;
(三)未依法取得林木采伐许可证采伐林木的;
(四)在旗县级以上人民政府林业主管部门规定的禁止平茬、采条、放牧期限内,对自然 繁殖生长能力弱和风蚀沙化、水土流失严重地区的灌木、灌木林进行平茬、采条、放牧等活 动的;
(五)借扑救森林火灾、防洪抢险等紧急情况之机,滥伐林木的。
前款各项采伐行为,林木属于采伐行为人所有或者经营使用的,以滥伐论处;林木不属 于采伐行为人所有或者经营使用的,以盗伐论处;从事其他活动,造成森林资源损毁的,以 毁林论处。
第四十八条 单位从事本办法第四十五条至第四十七条违法行为的,对其直接负责的主 管人员和其他直接责任人员由其所在单位依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责 任。
第四十九条 违反本办法规定,年满十八岁的成年公民,无故不履行植树义务的,由负 责组织义务植树的责任单位给予批评教育,限期补栽;城镇公民拒不补栽的,由旗县级以上 人民政府绿化委员会收取相当于义务植树任务量的绿化费,并代为种植。
负责组织义务植树的单位未完成义务植树任务的,由旗县级以上人民政府绿化委员会通 报批评,并收取相当于义务植树任务量的绿化费;虚报绿化成绩的,对直接负责的主管人员 和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
第五十条 违反本办法其他规定,应当给予行政处罚的,依照森林法和森林法实施条例 有关规定执行。
第五十一条 国家机关工作人员违反本办法规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依 法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十二条 本办法自公布之日起施行。1986年12月27日内蒙古自治区第六届人民代表 大会常务委员会第二十次会议通过的《内蒙古自治区森林管理条例》同时废止。