论公众公司特有的所有权与治理结构
—美国的经验

苗壮 清华大学法律硕士生联合导师


从比较法的角度来看，美国公众公司的所有权结构与治理结构都是非常独特的。过去，一家典型的美国公众公司具有分散持股、集中管理[1]以及股份可以在具有流动性的公开市场上自由转让等特征。[2]现在，许多公众公司的很大一部分股份被机构股东所持有，后者比个人小股东更为积极地参与管理。还有少数公众公司存在单个控股股东，他们在公司治理中享有支配地位。[3]公众公司的所有权结构不同，其治理结构也就不同。

本文将着重分析具有大量个人小股东的分散持股的公众公司在公司治理方面的特征、问题及其解决之道。

在一个存在大量个人小股东的公司，大部分股东既缺乏能力也缺乏动机参与管理。实际上，如果大量小股东积极参与决策与监督，公司的治理成本就有可能高得难以承受。因此，集中管理就成为分散持股公司的典型特征。

虽然分散持股以及具有流动性的股票市场增加了风险承担与管理职能相分离的收益，但这种分离也带来了新的问题，包括股东与管理者之间的代理问题以及股东之间的集体行动问题。考虑到上述问题，只有在专业化分工的收益大于其成本时，这种分离才是有效率的。为了在市场竞争的“自然选择”过程中生存下来，分散持股公司必须找到解决这些问题的办法。



一、股东与管理者之间的代理问题



1.1 利益矛盾

分散持股公司是由职业经理人管理的。除非管理者持有公司很大一部分股份，否则股东与管理者之间就会出现利益矛盾。换言之，股东与管理者的“效用函数”（utility function）不同。

股东的效用函数相当简单。作为公司现金流的剩余索取者，股东追求利润最大化。然而，一个不持股或者持股数量少到可以忽略不计的管理者基本上是一个固定索取者。在这种情况下，利润最大化以外的其他目标就有可能进入管理者的效用函数，如更多的闲暇、更高的收入、固位、晋升等等。其结果是，管理者有可能缺乏追求利润最大化的激励。更有甚者，如果追求利润最大化与其个人利益相悖，经营者就有可能选择减少而不是增加利润的行动方案。换句话说，不是公司所有者的经营者有可能以股东利益为代价而追求自身效用的最大化。

1.1.1 偷懒

管理者以股东利益为代价增加其自身效用的一种方式是减少投入但又不相应减少收入，换言之，就是在收入不变的情况下少做工作。这就是人们通常所说的“偷懒”（shirking）或玩忽职守（negligence）。公司利润与很多因素相关，其中两个最重要的变量是外部环境和管理者的努力程度。假定外部环境不变，利润就与管理者的努力程度呈正相关。但管理者的努力程度与闲暇程度呈负相关。如果与工作相比更偏好闲暇，管理者就有动机相应减少其努力程度。显然，偷懒与利润最大化负相关。

在管理公司业务及其它事务的过程中，管理者承担着决策和监督的职责。要想尽到职责，就必须合理地掌握信息并给予合理的关注，否则就构成玩忽职守。具体来说，在履行决策职责时未能合理掌握信息就构成“积极的玩忽职守”（malfeasance），而在履行监督职责时未能合理关注就构成“消极的玩忽职守”（nonfeasance）。

1.1.2 侵占

管理者损股东利益而自肥的另一种方式是增加收入但又不相应增加投入，包括侵占公司资产（包括信息及其它无形资产）。这就是人们通常所说的“浪费”（waste）或者“挪用”（diversion）。假定其他条件不变，管理者的收入越高，股东的利润就越低。一个上进心较强的管理者有可能更为偏好增加收入[4]而不是闲暇。管理者可以通过事前与公司讨价还价，也可以通过事后过度地在职消费或采用其他方法侵占公司资产的方式提高自己的收入。显然，侵占与利润最大化负相关。

最为明目张胆的侵占方式就是贪污。但是，贪污毕竟风险太大，更为谨慎而又精明的管理者更加偏好更为隐蔽且不那么危险的侵占方式，比如自我交易、篡夺公司机会、与公司竞争、利用内幕信息买卖公司股票等等。如果管理者能自行决定自己的收入或对其决定施加重大影响，与公司就收入进行谈判的过程本身就有可能构成隐性的自我交易。

1.1.3 风险规避

管理者还可以通过降低其人力资本投资风险的方式损害股东利益并增进自身利益。这就是人们通常所说的“风险规避”（risk evasion）。在充满了不确定性的商界，利润与风险高度相关。一般来说，管理者与股东对风险的态度是不同的。这是因为股东可以通过分散投资组合的方式降低风险，而管理者却不能。因此，股东往往是风险中性的，而管理者则往往是风险厌恶的。管理者与股东对风险的不同态度也可以视为一种特殊类型的利益矛盾。在管理者的效用函数中，固位是一个重要目标。因此，管理者厌恶风险的态度有可能激励其投资于风险较小、预期净值较低的项目上。这种态度还有可能激励其为固位而采取事前或事后的防御措施，以防范或者挫败敌意收购。

除了固位，晋升也是管理者效用函数中的一个重要目标。追求晋升有可能激励管理者盲目扩张经营规模，以制造更多的管理职位，[5]或者将公司变成多部门的混业经营企业，从而在制造更多管理职位的同时，通过分散经营范围降低公司风险。[6]如果公司在规模、范围方面的扩张显著增加组织成本，就有可能损害股东利益。与偷懒和侵占相比，风险规避的动机、性质和效果更为复杂。[7]

1.2 信息不对称

除了利益矛盾，股东与管理者之间还存在着信息不对称。这就是说，具有管理才能并负责公司日常管理的管理者通常比股东更了解外部环境及其自身的品质和努力程度。如果信息是对称的，管理者就很难通过损害股东利益增进自身利益。这就是为什么信息不对称是一个问题。设计得当的激励报酬机制能够迫使管理者承担相应的损失，亦即将管理者机会主义行为的“外部性”（externality）“内部化”（internalize）。然而，在管理者与股东之间存在信息不对称的情况下，一个自利的管理者就有可能利用其信息优势，以股东利益为代价而使自身获益。

信息不对称问题既有可能在合同订立（包括修订）前，也有可能在其后出现。另一方面，不对称信息本身可能包含了无法观测的努力程度或品质以及外部环境。根据信息经济学，事前与事后的信息不对称分别属于“逆向选择”（adverse selection）与“道德风险”（moral hazard）问题；无法观测的努力程度和品质、外部环境则分别属于“隐蔽行为”（hidden action）与“隐蔽信息”（hidden information）问题。上述两个维度相结合，就产生了三种主要的不对称信息问题：隐蔽信息的逆向选择问题、隐蔽信息的道德风险问题和隐蔽行为的道德风险问题。[8]

河北省石家庄市人大常委会


石家庄市流动人口计划生育管理规定（修正）

（１９９１年３月７日河北省石家庄市第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过　１９９１年６月８日河北省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准　１９９４年２月２３日河北省石家庄市第九届人民代表大会常务委员会第四次会议修订　１９９４年９月２日河北省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议批准）


第一章　总　则
　　第一条　为加强流动人口计划生育管理，根据国家《流动人口计划生育管理办法》和《河北省计划生育条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本市行政区域内流动人口的计划生育管理工作，按本规定执行。
　　第三条　本规定所称流动人口，系指现居住地不是其常住户口所在地的育龄人口。
　　第四条　流动人口的计划生育管理工作应当坚持思想教育为主，并采取法律的、行政的、经济的和技术的措施予以保障。
　　第五条　流动人口及有关人员和单位，均应遵守本规定。对违反本规定的，任何单位和个人有权检举。
第二章　管　理
　　第六条　流动人口的计划生育管理工作，由常住户口所在地和现居住地人民政府共同负责，纳入计划生育工作的管理范围，实行人口和计划生育目标管理责任制。
　　第七条　各级计划生育委员会（办公室）是本级人民政府流动人口计划生育的主管部门。公安、工商、卫生、民政、劳动、建设、交通及其他有关部门和计划生育协会、个体劳动者协会等群众团体必须按照分工各负其责，加强对流动人口的计划生育管理和思想教育。
　　第八条　对在本市暂住的流动人口分别由下列管理单位具体负责：
　　（一）机关、部队、团体、企事业单位或者其他组织临时雇请的人员，由雇请单位管理；
　　（二）个体工商户及其雇请的人员、私营企业经营者由注册登记的工商行政管理部门管理；
　　（三）从事家庭劳务和无业的人员，由现居住地村（居）民委员会管理。
　　第九条　乡（镇）人民政府、街道办事处应当加强对外出流动人口的计划生育管理，对外出三个月以上的，按规定开具流动人口计划生育证明。外出的流动人口要按规定向常住户口所在地的村（居）民委员会或者单位呈报实行计划生育情况的证明。
　　第十条　流动人口在本市暂住、从业，须持常住户口所在地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门的流动人口计划生育证明，经管理单位所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门核准，办理计划生育登记手续后，方可办理在本市暂住、从业的有关手续。
　　第十一条　管理单位应当分别与流动人口和接收流动人口暂住的单位、个人签订计划生育合同，明确双方的权利、义务和违约责任。计划生育主管部门监督合同的履行。
　　第十二条　管理单位应当定期向驻地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门呈报本单位的流动人口计划生育统计报表，并建立健全流动人口计划生育管理档案
　　第十三条　在本市暂住的流动人口中的私营企业经营者、个体工商户及其雇请的人员、从事家庭劳务和无业者，须按规定缴纳流动人口计划生育管理费。
第三章　生育与节育
　　第十四条　现居住地计划生育主管部门对持有常住户口所在地计划生育主管部门发放的《生育证》和有关证明的，经审核登记后可安排生育。
　　第十五条　对纳入生育计划的流动人口，管理单位或者管理单位驻地的乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门和医疗、保健单位，应当提供必要的医疗卫生保健和其他服务工作。
　　第十六条　未纳入生育计划的流动人口，应当采取可靠的节育措施，并接受管理单位的计划生育指导和孕情检查。计划外怀孕的，必须及时采取补救措施。
　　第十七条　医疗单位对流动人口中无《生育证》的孕妇应当按计划外怀孕处理。对特殊情况，应当及时同流动人口管理单位驻地的县（市）、区计划生育主管部门协商处理。
　　第十八条　未经市卫生行政主管部门或者市计划生育主管部门批准，任何单位不得从事计划生育手术或者接收分娩。
　　个体行医者不得进行计划生育手术。
第四章　奖励与处罚
　　第十九条　计划生育部门对在流动人口计划生育管理工作中做出显著成绩的单位、个人及据实举报计划外怀孕和生育的人员，应当予以表彰、奖励。
　　第二十条　对流动人口中领取《独生子女父母光荣证》的，在办理证照、安排摊位，及其独生子女入托儿所、幼儿园、上小学和就医等，有关单位应当给予优先考虑。
　　第二十一条　对在本市暂住的流动人口中计划外怀孕者，经教育拒不采取补救措施的，私营企业经营者、个体工商户，由工商行政管理部门令其暂时停止营业；其他流动人口由从业、暂住的管理单位、户主或者雇主负责做好工作，直至采取补救措施。
　　对计划外生育的，有关部门按《河北省计划生育条例》规定征收计划外生育费，并相应给予下列处罚：
　　（一）吊销营业执照；
　　（二）辞退；
　　（三）注销暂住户口。
　　对计划外生育者的处理结果，要及时通知其常住户口所在地的计划生育主管部门。
　　第二十二条　在本市暂住的流动人口出现计划外生育，对有关单位及个人给予下列处罚：
　　（一）在机关、部队、团体、企事业单位或者其他组织从业的，每出现一例计划外生育，罚款额为该单位当年经费或者税后留利的５‰。其中，罚款额５００元以下的按５００元处罚，１００００元以上的按１００００元处罚。
　　（二）被雇请人员中每出现一例计划外生育，除按规定对生育者处罚外，对雇主处以５００元以上１００００元以下的罚款。
　　（三）私营企业经营者、个体工商户、从事家庭劳务和无业的人员出现计划外生育，分别追究其注册登记的工商行政管理部门、现居住地村（居）民委员会主管领导的责任。
　　（四）对隐匿不报造成计划外生育的户主，每例处以５００元以上３０００元以下的罚款。户主同时是雇主的，可按本条第二项规定罚款。
　　第二十三条　我市外出的流动人口，要服从现居住地的计划生育管理。计划外怀孕者要及时采取补救措施；出现计划外生育者，由现居住地依法处罚，现居住地未处罚的，由户口所在地依据《河北省计划生育条例》规定处理。
　　第二十四条　医疗单位对流动人口中无《生育证》的孕妇不按计划外怀孕进行处理，确属医疗单位责任的，除没收非法所得外，对责任者每例处以５００元以上３０００元以下的罚款，并由主管部门给予行政处分。对医务人员私自接收无《生育证》的孕妇而分娩的，每例处以３０００元罚款，并给予行政处分。
　　第二十五条　个体行医者对流动人口实施计划生育手术的，吊销个体行医许可证、没收非法所得，每例处以５００元以上３０００元以下的罚款。
　　第二十六条　非法出具婚育证明、摘取宫内节育器、进行胎儿性别鉴定（夫妻患有遗传性疾病，需进行鉴定者除外），出具虚假诊断证书、节育手术证明，假做节育手术，滥发生育指标者，予以没收非法所得，每例处以５００元以上３０００元以下的罚款，并给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法处理。
　　因前款行为而导致计划外生育的，对责任者给予与生育者同等金额的罚款。
　　第二十七条　对拒绝、阻碍计划生育工作人员依法执行公务，造谣惑众、煽动闹事及威胁侮辱、殴打、诬陷计划生育工作人员者，违反治安管理处罚条例的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法处理。
　　第二十八条　计划生育工作人员应当忠于职守，秉公执法，并依法接受监督。对玩忽职守、营私舞弊或者造成重大事故的单位和个人，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法处理。
　　第二十九条　本规定所设的处罚，按下列程序执行：
　　（一）对流动人口的罚款，由其管理单位提出意见，报现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门审查决定；
　　（二）对管理单位的罚款，由其所在地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门提出意见，报县（市）、区计划生育委员会决定；
　　（三）对医疗卫生单位的处罚，由其所在地乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门提出意见后，须经其上级卫生行政部门调查核实，由县（市）、区计划生育主管部门审查批准；
　　（四）对需予以辞退、吊销营业执照及个体行医许可证，注销暂住户口的，由乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门提出意见，由有关部门决定执行；
　　（五）对其他有关人员的罚款或者没收非法所得，由乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门审查决定；
　　（六）对有关人员的行政处分，由计划生育主管部门提出意见，按人事管理权限审批。
　　第三十条　当事人对处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议。当事人对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内向当地人民法院起诉。逾期不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五章　附　则
　　第三十一条　本规定所称“以上”、“以下”，均包括本级或本数在内。
　　第三十二条　本规定具体应用中的问题由市计划生育委员会负责解释。
　　第三十三条　本规定自公布之日起施行。
　　附：石家庄市流动人口计划生育管理规定修正案
　　（１９９４年２月２３日河北省石家庄市第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过　１９９４年９月２日河北省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议批准）
　　一、第一条修改为：“为加强流动人口计划生育管理，根据国家《流动人口计划生育管理办法》和《河北省计划生育条例》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。”
　　二、第三条修改为：“本规定所称流动人口，系指现居住地不是其常住户口所在地的育龄人口。”
　　三、第六条修改为：“流动人口的计划生育管理工作，由常住户口所在地和现居住地人民政府共同负责，纳入计划生育工作的管理范围，实行人口和计划生育目标管理责任制。”
　　四、第七条修改为：“各级计划生育委员会（办公室）是本级人民政府流动人口计划生育的主管部门。公安、工商、卫生、民政、劳动、建设、交通及其他有关部门和计划生育协会、个体劳动者协会等群众团体必须按照分工各负其责，加强对流动人口的计划生育管理和思想教育。”
　　五、第八条第一项中去掉“全民和集体”。第二项中的“私营企业经营者”移至“雇请的人员”之后。
　　六、第九条修改为：“乡（镇）人民政府、街道办事处应当加强对外出流动人口的计划生育管理，对外出三个月以上的，按规定开具流动人口计划生育证明。外出的流动人口要按规定向常住户口所在地的村（居）民委员会或者单位呈报实行计划生育情况的证明。”
　　七、第十条中的“婚姻、生育证明”改为“流动人口计划生育证明”。
　　八、第十三条中去掉“具体办法由市人民政府规定。”
　　九、第十八条修改为：“未经市卫生行政主管部门或者市计划生育主管部门批准，任何单位不得从事计划生育手术或者接收分娩。”
　　“个体行医者不得进行计划生育手术。”
　　十、第二十条修改为：“对流动人口中领取《独生子女父母光荣证》的，在办理证照、安排摊位，及其独生子女入托儿所、幼儿园、上小学和就医等，有关单位应当给予优先考虑。”
　　十一、第二十一条第二款修改为：“对计划外生育的，有关部门按《河北省计划生育条例》规定征收计划外生育费，并相应给予下列处罚：……。”
　　十二、第二十二条第一项中去掉“全民和集体”。第四项修改为“对隐匿不报造成计划外生育的户主，每例处以５００元以上３０００元以下的罚款。户主同时是雇主的，可按本条第二项规定罚款。”
　　十三、第二十三条修改为：“我市外出的流动人口，要服从现居住地的计划生育管理。计划外怀孕者要及时采取补救措施；出现计划外生育者，由现居住地依法处罚，现居住地未处罚的，由户口所在地依据《河北省计划生育条例》规定处理。”
　　十四、第二十五条修改为：“个体行医者对流动人口实施计划生育手术的，吊销个体行医许可证、没收非法所得，每例处以５００元以上３０００元以下的罚款。”
　　十五、第二十七条修改为：“对拒绝、阻碍计划生育工作人员依法执行公务，造谣惑众、煽动闹事及威胁、侮辱、殴打、诬陷计划生育工作人员者，违反治安管理处罚条例的，由公安机关给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法处理。”
　　十六、第十七条、二十九条中的“县（区）”改为“县（市）、区”。
　　十七、第二十九条第五项修改为：“对其他有关人员的罚款或者没收非法所得，由乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育主管部门审查决定。”
　　十八、将“户籍”改为“常住户口”；将“暂住地”改为“现居住地”；将“《准生证》”改为“《生育证》”；将“《独生子女证》”改为“《独生子女父母光荣证》”；将“节育环”改为“宫内节育器”。