公益诉讼（public interest litigation ），一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。

　　现代各国为了解决自己面临的各种公益问题，纷纷建立了自己的公益诉讼体制。在环境公益保护方面，尤为突出。面临严重环境污染问题并正在积极寻找治理途径的中国，已有成功的环境行政公益诉讼实践，但对是否全面创设公益诉讼制度仍颇有争议。借鉴西方国家的环境行政公益诉讼模式，创建具有中国特色的环境行政公益诉讼制度，依法治理我国的环境污染，已成为一条刻不容缓且极具实践价值的路径。本文仅就美国ENGO环境公益诉讼制度谈几点对我国的借鉴。

　　在英美法系国家中，美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。在具体的环境立法中，美国明确规定环境公民诉讼制度的单行法律是1970年制定的《清洁空气法》。该法律第7604条规定：“除了7604 (b)条以外，任何人可以代表自己提起一项民事诉讼：(1)起诉任何人(包括美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构)，指控其违反了或正在违反(A)本法规定的排放标准或限制或(B)环境保护局局长或各州所颁布的有关上述标准或限制的命令。(2)起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。”1972 年的《清洁水法》又在第505 条中明确把公民诉讼的原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。在此后的美国联邦环境立法浪潮中，绝大多数的联邦环境法律都包含了公民诉讼条款。

　　按照英国法律规定，检察总长有权阻止一切违法行为。同样，其也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。私人只有在不正当行为已经直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，才可能寻求救助。如果司法长官拒绝行使其职权，个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼，但起诉的目的并非为自身，而是为一般公众的利益。

　　在大陆法系各国中，法国、德国、日本等国的环境行政公益诉讼各有特色。日本曾经是世界上环境公害最为严重的国家之一。为解决环境公害问题，日本在完善原有诉讼程序的同时，设立了民众诉讼。在日本，要想提起环境方面的行政公益诉讼，有两种途径。一种是依正常程序提起撤销之诉，再由法院的判例突破《行政案件诉讼法》的一般规定，获得原告资格。另外一种方式是利用民众诉讼的方式。

　　德国法律通过两个途径来实现环境行政公益诉讼：一是建立 “公益代表人制度”。德国的《行政法院法》第35条设立了联邦行政法院检察官;第36条规定了公益代表人，规定他们可以为维护公益参加案件的审理。二是以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能，在环境保护领域规定了“团体诉讼”。

　　在法国，就环境行政诉讼而论，针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等，任何环保团体均可向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。虽然环保团体诉讼的初衷是保护该团体整体或团体部门成员整体的环境利益，不同于社会整体的环境利益，但不管怎样，这类诉讼明显带有公益诉讼的特征。

　　通观西方国家己经建立起的环境行政公益诉讼制度及实践成果，我们不难发现其在鼓励公众民主参与环境保护，有效监督行政机关的环境执法行为方面，发挥了积极的效用。这对于我国构建环境行政公益诉讼制度颇具借鉴价值。

　　一是从原告资格和起诉条件来看，建立环境行政公益诉讼制度并逐步放开原告资格与起诉条件已基本成为各国相关制度发展的通行做法。环境行政公益诉讼原告的起诉资格不明确，正是中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍之一。从各国环境行政公益诉讼的原告来看，一般为普通公民、社会团体和特殊的行政组织。我们可以借鉴西方国家的经验，赋予更广泛的社会主体以原告资格。在原告资格的确定标准方面，一是可以借鉴各国行政公益诉讼制度中充分体现原告资格广泛性的普遍做法，以赋予普通公民、一般社会组织原告诉讼资格为主体，以赋予人民检察院或特定的行政机关原告诉讼资格为补充。二是引入以公告登记方式确定诉讼代表人制度，在可以选择的前提下，选择最有利于保护公共利益的原告。三是把原告与案件无直接利害关系作为确定标准，排除原告提起因自身利益而损害环境公共利益的诉讼。

　　二是从环境行政公益诉讼的受案范围来看，西方国家在相关立法和司法实践中呈现出不断扩大的趋势。中国现行《行政诉讼法》尚未将公益诉讼设定在受案范围之内。作为一种客观诉讼，环境行政公益诉讼一般只能在法律有明文规定的时候方可提起,各国环境法在这一问题上均十分慎重。鉴于此，在我国，行政机关的具体环境违法行为原则上都应当处于人民法院的受案范围，但是，为了避免法院以各种理由拒绝受理案件，公共利益因此而得不到维护和保障，对环境行政公益诉讼的受案范围的规定必须明确具体。

　　三是从诉讼类型来看，西方国家的相关诉讼类型基本相同，都是尽可能地为相对人提供一种有效的救济手段。在中国，尽管法律没有严格规定，但学界一般认可将行政诉讼划分为主观和客观诉讼两大类。其中，客观诉讼就属维护客观法律秩序功能的行政诉讼类型，客观诉讼又可分为公益诉讼、抽象行政行为的司法审查、执行诉讼等。中国应当依照现行法律规定的行政诉讼类别，参照西方国家的成功经验，结合诉讼类型的更新，建立完善的环境行政公益诉讼体制。主要目标就是对目前已基本成型的诉讼类型以法律的形式规范化，并授权法院在特定情形下采用法律无明文规定的诉种。

　　四是在减少司法成本方面，中国可以借鉴西方国家注重司法效能的经验，创新性地把行政复议设置为环境行政公益诉讼的前置程序。前置程序与环境行政公益诉讼制度的取向目标完全一致，即“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。从各国的司法实践来看，设立必要的前置程序，有助于行政机关的自查自纠，并让其在原告起诉前有自查自纠的机会，从而更完美地实现环境行政公益诉讼制度的价值目标。如果没有前置程序的过渡，直接起诉极易造成行政机关对其职责的懈怠，也容易产生滥诉的弊端。

　　五是从环境行政公益诉讼的费用承担来看，合理的费用承担制度对构建诉权的保障和制约双重机制十分重要。为防止原告因基于诉讼费用的考虑而放弃环境行政公益诉讼，提高公众参与的积极性，大多数国家均对相关诉讼费用规定了特别的分担机制，甚至还有奖励措施。对我国来说，可取的方法是法院区别情况分别设定标准。对普通原告提起诉讼的，原告可以申请法院免除或减少缴纳诉讼费用。在被告败诉的情形下，法院可以判决被告承担法定的诉讼费用，甚至包括原告合理的取证费用和律师费。对人民检察院提起或支持相关诉讼的，法院可依法免除其诉讼费用。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市事故隐患管理规定
市政府第33号令


《抚顺市事故隐患管理规定》业经市政府第74次常务会议通过，现予发布实施。

第一章 总 则
第一条 为认真贯彻“安全第一、预防为主”的安全生产方针，及时发现和处理各种事故隐患，避免或减少职工因工伤亡事故的发生，制定本规定。
第二条 本规定所称事故隐患是指企事业单位有可能导致事故发生的物的不安全状态或管理制度上的缺陷。
第三条 凡在我市行政区域内的一切企事业单位必须遵守本规定。
第四条 做好事故隐患检查、整改是每个单位和个人应尽的义务。对违反安全生产规定、妨碍事故隐患检查、整改的行为，任何单位和个人都有权劝阻、制止或者向劳动行政部门投诉。

第二章 事故隐患管理
第五条 事故隐患管理坚持“谁主管、谁负责、谁治理”的原则，由各单位实施管理。
第六条 企事业单位实施事故隐患管理，应当做到：
（一）实行领导负责的逐级事故隐患管理责任制，法定代表人全面负责本单位的事故隐患管理工作，其他领导负责分管业务范围内的事故隐患管理工作；
（二）明确事故隐患管理机构和人员及其职责，负责日常事故隐患管理工作；
（三）贯彻执行安全生产法规，健全事故隐患管理规章制度；
（四）对职工进行经常性的安全知识教育；
（五）定期进行安全检查，及时发现各种事故隐患。
第七条 存在重大事故隐患的单位应成立事故隐患管理小组。事故隐患管理小组由法定代表人负责。
第八条 事故隐患管理小组应履行以下职责：
（一）掌握本单位重大事故隐患的分布、发生事故的可能性及其程度，负责重大事故隐患的现场管理；
（二）制定应急计划，并报当地劳动行政部门备案；
（三）进行安全教育，组织模拟重大事故发生时应采取的紧急处置措施，必要时组织救援设施、设备调配和人员疏散演习；
（四）随时掌握重大事故隐患的动态变化；
（五）保持消防器材、救护用品完好有效。
第九条 企业主管部门、行业管理部门和政府其他有关部门应指导和督促企事业单位对事故隐患的管理，并负责在本系统内协调、组织对重大事故隐患的整改。
第十条 县（区）人民政府实行事故隐患管理工作责任制，负责本行政区域内的事故隐患管理工作。
市、县（区）人民政府的安全生产委员会在本级人民政府领导下，组织、协调各部门、各单位做好事故隐患管理工作。
第十一条 市、县（区）劳动行政部门依法对本行政区域内事故隐患管理实施监察，对重大事故隐患组织专家进行评估，经同级人民政府批准后，签发《重大事故隐患停产、停业整改通知书》。
第十二条 各级工会组织对企事业单位事故隐患的管理和整改实施监督。
第十三条 文化、广播电视、新闻出版等部门，应当将事故隐患管理宣传工作列入计划，面向社会宣传事故隐患治理和防范知识。

第三章 事故隐患检查、报告、评估
第十四条 企事业单位应教育职工熟悉、掌握本单位生产状况、工艺过程、各种职业危害因素、危险部位，教育职工在生产过程中提高预防危险意识，及时发现和报告各种事故隐患。
第十五条 企事业单位应定期或不定期组织安全检查，同时应用各种危险分析方法，如预先危险分析、故障危险分析、事故树分析、故障树分析等，认真查找各类事故隐患。
第十六条 企事业单位应建立事故隐患报告制度。重大事故隐患应填写《重大事故隐患报告书》逐级上报。
第十七条 重大事故隐患报告书应包括以下内容：
（一）隐患部位；
（二）隐患类别；
（三）隐患基本情况；
（四）主要危害（包括影响范围、影响程度、估计损失等）；
（五）整改措施；
（六）整改资金来源及其保障措施以及临时防范措施。
第十八条 事故隐患根据作业场所、设备及设施的不安全状态、人的不安全行为和管理上的缺陷、可能导致事故损失的程度分为三级：
特别重大事故隐患是指可能造成死亡10人以上，或直接经济损失500万元以上的事故隐患；
重大事故隐患是指可能造成死亡3人以上10人以下，或直接经济损失100万元以上500万元以下的事故隐患；
一般事故隐患是指可能造成死亡1人以上3人以下，或直接经济损失50万元以上100万元以下的事故隐患。
第十九条 事故隐患由劳动行动部门会同企业主管部门进行分级和组织评估。
第二十条 经过评估和分级，一般事故隐患由企事业单位负责管理和组织整改，重大事故隐患由企事业单位主管部门负责管理和组织整改，对特别重大事故隐患管理按劳动部《重大事故隐患管理规定》执行。

第四章 事故隐患整改
第二十一条 事故隐患整改实行企业负责的原则。企事业单位发现事故隐患要定措施、定人员、定时间，本单位、本部门能解决的不得推给上一级解决。存在重大事故隐患的单位，应立即采取相应的整改措施；难以立即整改的，应采取防范、监控措施，并制定计划逐步加以解决。
第二十二条 劳动行政部门职业安全卫生监察机构负责对企事业单位事故隐患整改情况的监督检查，定期公布特重大事故隐患检查及整改情况，对整改不力的单位应及时下达《劳动保护监察指令书》，督促企业限期整改。
第二十三条 企事业单位接到《劳动保护监察指令书》后，应立即组织有关人员制定整改方案、落实整改措施，尽快加以解决，并及时将整改情况反馈给职业安全卫生监察机构。
第二十四条 企事业单位因技术、财力、物力所限，对特重大事故隐患确实无力解决的，应将实际情况报告给发出《劳动保护监察指令书》的部门，由发出监察指令的部门核实情况后，报同级人民政府研究提出处理意见。
第二十五条 事故隐患整改资金由企事业单位自行筹集，必要时可报请主管部门给予支持。

第五章 奖励与处罚
第二十六条 对及时发现重大事故隐患并立即采取措施，避免重大人身伤亡事故发生的单位和个人，由劳动行政部门职业安全卫生监察机构核实后报请同级人民政府给予表彰和奖励。
第二十七条 对存在重大事故隐患隐瞒不报的单位，应给予批评教育，并责令上报；对违反劳动保护规定、无视劳动保护监察指令，对事故隐患拖延不改、敷衍塞责，由劳动行政部门职业安全卫生监察机构责令改正，情节严重的按《抚顺市违反劳动保护规定行政处罚细则》给予行政和
经济处罚，造成生命和财产损失的，应从重给予处罚，构成犯罪的，对有关责任人员应移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十八条 矿山企业事故隐患管理按《中华人民共和国矿山安全法》规定执行，火灾隐患管理按《辽宁省消防条例》规定执行。

第六章 附则
第二十九条 本规定由市劳动行政部门负责解释。
第三十条 本规定自发布之日起施行。



1997年11月20日