论美国证据开示制对我国庭前证据交换制度建立和完善的启示

马志星

论文提要：我国的民事诉讼法虽然强调了当事人举证责任，审判方式也从法官“超职权”纠问式变革为两造“对席辩论”、法官居中裁判的辩论式，这些无疑是革命性的变革。但是在此基础上却没有对当事人收集证据的方法手段上加以明确的规定，导致法庭常常因当事人的“证据突袭”而不得不多次开庭，致使诉讼延迟。在民事审判实践中，我国的部分地区仿照国外的证据开示制度试行了庭前交换证据制。最高人民法院出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》正式地将证据交换作为民事审前程序的一项基本制度固定了下来。成绩不少，但仍然存在着不少的问题。故而本文尝试从历史、文化、实务的视角来分析美国证据开示制，论证美国证据开示制司法改革的本质，以此与中国的庭前证据交换制作比较，并为我国的庭前证据交换制度的完善提出了相关的建议，从而来充实民事诉讼对公民权利的救济。全文共6875字。以下正文：

一、问题的提出
证据制度是诉讼法的核心。我国的民事诉讼法虽然在强调当事人举证责任的同时，设立了诉讼证据保全制及法院依职权收集诉讼证据制，但是在此基础上却没有在对当事人收集证据的方法手段上加以明确的规定；对于审判方式改革中起重要先导作用的“一步到庭”将审判方式从法官“超职权”纠问式变革为两造“对席辩论”、法官居中裁判的辩论式，无疑是个革命性的变革，但常常因当事人“证据突袭”而不得不多次开庭，致使诉讼延迟。参考和借鉴国外相关的民事证据制度，通过制度移植是经济、高效民事证据法的建构方法。在民事审判实践中，我国的部分地区仿照国外的证据开示制度试行了庭前交换证据制。在此基础上，2001年12月21日，最高人民法院出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（后简称《若干规定》）正式地将证据交换作为民事审前程序的一项基本制度固定了下来。成绩不少，但仍然存在着不少的问题。故而本文尝试从历史、文化、实务的视角来分析美国证据开示制，论证美国证据开示制司法改革的本质属于在特定的体制中适应时代和社会的需要所进行的技术性调整或发展，以此与中国的庭前证据交换制作比较，力图将此的变革放到中国整体的社会制度、法律体系和法学理论体系的变革中来考察，并为我国的庭前证据交换制度的完善提出了相关的建议，从而来充实民事诉讼对公民权利的救济。

二、美国证据开示制及其制度价值
（一）美国证据开示制及其特征
美国证据开示制是一种审判前的程序和机制，具体而言是指当事人有权在法庭外直接向对方当事人索取或提供与案件事实有关的信息和证据的一项程序制度。根据1993年修改的联邦民诉规则，双方当事人必须主动向对方当事人出示与请求有关的信息和证据。证据开示要求由当事人提出，不需要法院事先批准。证据开示过程总体上由律师发动，并通过要求与答复形式进行。笔录证言的进行要有法院书记员在场，但通常法官或其他司法官员并不出席。有关证据开示要求的正当性，通常通过协商达成解决。如果这一纠纷通过此种方式不能得以解决，可以请求法院作出裁决。证据开示程序纠纷可以由专门负责的法官或助理法官裁断，或由被指派审理该案的法官予以裁断。
　　1、证据开示的范围。美国证据开示的范围很广。一方当事人利用开示制度可以要求对方当事人提出几乎一切方面的情报。对于证据开示要求，只有三种反对是有效的：其一，所寻求的材料与案件毫不相干；其二，证据开示要求过分加重负担，但只适用于举证责任过重或可以其他方式提供信息的情况；第三，证据开示要求搜寻属于保密特权范围的信息。由于对开示范围限制的相关解释是宽松的，实际上美国对开示范围几乎没作任何限制。
　　2、证据开示的方式。进行证据开示的方式主要有：（1）笔录证言，即经宣誓后通过询问证人证言并逐字记录。这是最常用的开示方式。（2）质问书，即当事人可用书面形式质问对方当事人，对方当事人必须全面地做出书面答复并附以书面宣誓。（3）查验文件，即查验对方当事人或第三人所持有的文件或其他物证。（4）自认要求，即允许一方当事人向对方当事人提出草拟的事实声明，要求对方自认这一声明是真实的。（5）身体检查，即对身体状况有争议者进行生理或心理检查。除笔录证言外，质问书和查验文件也是常使用的方式。
3、违反证据开示的制裁措施。如当事人不遵守证据开示命令，法院可以作出如下制裁：
（1）、免除一方证明责任。与命令有关事实或其他指定事实，依获得命令的当事人所宣称的诉讼目的视为已经证明。
（2）、禁止提出证据。法院对不遵守命令的当事人，可禁止其对所指出的请求或抗辩进行证明，或者禁止其对所指出的请求或抗辩进行证明，或者禁止其对指定的事物作为证据提出。如禁止提出的证据是案件的主要事实，对诉讼有决定性影响，法院还可以驳回诉讼。
（3）、驳回诉讼或缺席判决。对不遵守命令的当事人，法院可宣布诉答文书全部或部分无效，或在其遵守命令之前中止诉讼程序，或撤销全部或部分诉讼程序，或对不遵守命令的人作出败诉的缺席判决。
(4)、判处藐视法庭罪。当笔录证言证人收到法院命令后拒绝宣誓或答复，或当事人不遵守证据开示命令，或当事人不遵守依据第26条第6款当事人会议的命令等情形时，法院可裁决其藐视法庭。当事人或诉讼外第三人触犯民事上藐视法庭罪，处以罚金或拘留。这是不遵守法院命令的最严重的制裁措施。
从以上可以看出，证据开示具有以下特征：
1、开示是美国民事诉讼程序中的一个独立的阶段和环节。美国民事诉讼程序从大的方面来看，是由三大阶段构成的，即诉答、审前和庭审。审理前程序主要包括四个方面：证据开示程序、召开审前会议、“ADR”和“庭审前的判决”。这四个方面的内容构成了审理前程序的统一体，不可分割。证据开示是审前程序的基石和实质。法院之所以有必要加强职权作用，对审前程序实行司法管理，目的主要是为了防止证据开示的滥用或陷入无序，从而扭曲证据开示的形象和机能。法院主持召开审前会议，也是为了巩固证据开示的成果，形成一个制约庭审程序进行的审前命令。正是经过卓有成效的证据开示，双方当事人对各自的案件情况有了更加知彼知己、更加切合实际、更加触及案件本质的新见解、新判断，以致判决的结果呼之欲出并趋于明朗化了，于是，双方当事人开始了他们的和解尝试，开始了其它的ADR程序。美国的ADR程序之所以如此健全和完善，并富有成效，在很大程度上是同调查取证程序分不开的。证据开示暴露了案件的事实问题和法律问题，以致开庭审理成为不必要，庭审前的判决制度得以发挥作用。所有这些，都证明证据开示是一个独立的诉讼阶段。
2、开示是当事人收集证据和交换证据的程序。在对抗制民事诉讼程序中，当事人对于案件事实负有完全的证明责任，除极偶然的情形外，法院不依职权调查收集证据。这样一种诉讼格局使得立法者必须考虑制定一个独立的程序，赋予当事人收集证据的权利。
（二）美国证据开示制的意义及价值
美国证据开示制的魅力在于充分体现了英美诉讼的民主理念，即在诉讼中尽可能实现当事人双方攻击和防御的平等、诉讼武器的平等。证据开示制虽然庞大，而且似乎涉及各个方面的情况但是并非横行无阻，它只能在严密规定的范围内进行，而且当事人的隐私等权利都得到了充分的保护，反映了当事人主义诉讼制度基础上的诉讼攻击和防御手段的完备。
美国证据开示制在诉讼民主方面的魅力还体现在当事人的主体性和其公开性上。主体性反映了作为人在民事诉讼中的一种人格尊严的存在。英美民事诉讼的对抗性是这种价值要求的体现。从美国民诉法的发展历史上看，法官的作用有不断增强的趋势。这一点，在证据开示中尤其显然。但是，这样一个事实并不改变美国民事诉讼程序对抗制的本质，证据开示的主体依然是当事人及其代理律师。如果我们将对抗制看作是美国民事诉讼程序之“树干”，法官的职权管理可以看作是“树枝”。树枝无论如何茂森，都不会改变树干的伸长方向。
民主的内含要求是公开性，作为司法权行使的主要过程和反映人们生活重要片断的诉讼过程，人们期望这一过程的公开化。
通过以上的分析，我们可以得出，对抗制是英美民事诉讼制度的本质特征。这个特征根植于英美法系的法律文化及其它复杂的因素之中，证据开示作为一个后起之秀，是对抗制在一定历史阶段自身完善的一个表现。
三 证据开示制在我国雏形
——民事审判方式改革中的证据交换
我国民事诉讼法明确地规定了开庭审理的正式程序以及有关开庭审理前准备的程序，但是，在审判实践中，“开庭审理和开庭前的准备”这一概念上和阶段性的区分却很不明显。由于开庭审理并没有真正得到重视，法官办案的主要精力放到了法庭之外询问当事人、调查取证以及背对背或面对面的反复调解等活动上，一般情况下大部分案件的处理都结束在这一阶段。开庭审理往往只是在调解无效，需要下判决时，在通过请示领导等方式得到了最终结论的前提下才予以举行，结果是导致了“先定后审”等庭审形式化或走过场的现象。 有学者认为应该把准备程序的不存在理解为这种审判方式内在逻辑的表现之一，是其审理结构的特色之所在。
我国民事审判方式改革以“一步到庭”（又称“直接开庭”）为先导。“一步到庭”的做法就是，在受理起诉后至开庭审理这一段时间，法官不接触当事人，不接触证据，让当事人当庭举证、当庭质证。“一步到庭”最大贡献是改变了旧的“自查、自诉、自审”的包青天式审判方式，将审判方式从法官“超职权”纠问式变革为两造“对席辩论”、法官居中裁判的辩论式，从制度上保障法官与当事人在法庭上的公开接触，保持司法公正。 “一步到庭”已成为目前我国法官的主要审理模式，其在以简易案件为主的基层法院具有适用上的合理性。“一步到庭”省略了开庭前的必要准备工作，法官在对案情一无所知的情况下开庭，盲目性大。而且，“一步到庭”常常因当事人“证据突袭”而不得不多次开庭，致使诉讼延迟。
为了改变这种状况，我国部分地区试行了庭前证据交换，将“一步到庭”改造为“准备庭+主要庭审”结构，准备庭以整理争点、证据和促进和解为目的，主要庭审则在准备庭的基础上进行综合性的集中审理。广东省高院在全国率先制订《广东省法院民事、经济纠纷案件庭前交换证据暂行规则》，并于1999年9月1日起实施。在各地实践基础上，2001年12月21日，最高人民法院出台的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》正式地将证据交换作为民事审前程序的一项基本制度固定了下来。与广东省为代表的各地人民法院自行制定的庭前交换证据规则相比，《若干规定》中确定的证据交换制具有如下特点：
1、定了举证时限的法律后果，并将其纳入民事诉讼法中。《若干规定》以民事诉讼法第75条和《最高人民法院关于适用若干问题的意见》（后简称《意见》）第76条的规定为基础，对人民法院指定期间作了进一步的解释，同时通过对民事诉讼法第125 条第1款和第179条第1款第1项中“新的证据”的解释，从技术上使举证时限的法律后果纳入了现行的民事诉讼规范中，具有程序上的法律约束力。
2、强化当事人举证责任的同时，《若干规定》进一步弱化和规范了人民法院调查收集证据的职能。
3、新解释了民事诉讼法中规定的“以事实为依据”的原则。《若干规定》在其第63条进一步明确：人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法做出裁判。最高人民法院副院长曹建明在公布该司法解释的新闻发布会上解释到：作为民事诉讼的证明要求，应当努力最求“法律真实”和“客观真实”的相一致，但民事诉讼的特点决定了，在程序公开、公正的条件下，人民法院只能通过依法审核认定的证据所确定的案件事实作为裁判的依据。
四 我国的证据交换与美国证据开示制的重大差异
——没有规定以当事人为主体的证据调查程序
十余年的审判方式的改革取得了世人注目的成效，主要标志是以当事人主义为主、职权主义为辅的审判模式取代了超职权主义的审判模式，法院裁判的中立性和公正性得到了史无前例的重视和实践，当事人的举证责任也达到了空前的强度。然而，由于我国现有的取证体制和当事人的证据理念没有发生根本性的变化，一味强调当事人的举证责任，而没有为当事人获取证据提供制度和程序上的保障。 从当前的司法实践的调查来看，当事人收集证据面临的主要困难有以下三个方面：一是能够充分证明当事人主张的的证据在对方当事人的控制下，要求对方出示，对方拒不提供；二是相关证人不愿意出庭作证或规避作证；三是在向有关行政机关或第三人取证时，招到拒绝，法院依法查证也招拒绝。在目前的证据制度下，上述情况的直接后果是负有举证责任的当事人承担败诉结果，合法权益得不到依法保护。《若干规定》虽然在其第16条规定了人民法院调查收集证据以当事人申请为原则，但不能从根本上解决这个问题。主要有两个方面的原因：一是民诉法及其司法解释包括《若干规定》都没有对法院依职权查证的程序做出规定，比如对当事人申请法院调查收集证据的复议机关、对人民法院依职权或依当事人的申请调查收集证据的机关和人员都并没有明确规定，因而不能得到很好的实施；二是民事诉讼法仅规定了法院有依职权查证的义务，但没有对法院违反此规定的程序后果做出规定。基于此，法院要不要依职权查证，查不到证据的法律后果都没有强制性的规定，而诉讼风险后果最终都由当事人承担，法院不负任何法律责任。这一切只能有一个后果——审判方式改革在赢得程序公正的同时必将失落实体公正，即合法权益招到不法侵害、急需社会力量救济的当事人，会因为取证困难而失去法律的保护。
从以上可以看出，我国民事诉讼中的审理前的准备程序中并没有规定具体的调查取证程序。所以，当事人的调查取证权实际上还是一种游离于诉讼程序之外的抽象性权利。这种权利是缺乏程序保障的，而缺乏程序保障的权利实际上已经异化为权利的反面，即非权利了。 这是问题的一方面。问题的另一方面是，在当事人的取证权缺乏程序保障的状况依然故我、毫无改变的情况下，司法实践中又出现了对当事人交换证据的义务规范。很难想象我国庭前证据交换制能够提高司法诉讼效率和降低诉讼成本。
取证权利是根本，证据交换是在取证权利得到保障的前提下提出来的技术性问题。从这个意义上来说，我们主要要向美国学习发现证据、调查证据的程序，然后再研究它的证据交换制度，从而汲取其有益的营养，形成一个证据调查、证据交换的有机程序体系。 这样的证据动态机制，构成了审理前程序的实质性组成部分。证据调查使得证据在外延和范围上达到最大化，从而可以确保案件在真实的基础上得到解决；证据交换可以使证据被双方当事人公平享有，平等利用，从而减少诉讼中技巧性因素、偶然性因素、任意性因素的作用，并加快诉讼的进程，使诉讼在公开、公平、公正的原则和氛围下进行。如果要用诉讼价值来衡量，前者体现的可以说是真实的价值，后者体现的可以说是效益或效率的价值。
五 立法建议
诉讼模式由法院的职权化到当事人化的转变，其最终的标志不在当事人诉讼责任的强化和法院负担的减少之上，而在当事人诉讼权利的增强和法院职权的弱化和转向之上。我们改革所追求的价值是通过最为经济、最为公正的程序实现保护当事人合法权益的目的，而现在将原本法院利用公权力都难以实现的取证任务交由当事人来完成，且没有其他机制保障，这无疑是强人所难和转嫁风险。所以笔者认为上述问题解决的关键是创设便于当事人取证的机制和保证证据规范落到实处的运作保障机制，将抽象的当事人的取证权利具体化、程序化、制度化、实效化。
1、建立当事人、代理律师调查取证申请制度。 当事人、代理律师在调查取证时，可以向法院申请调查令。提出申请时，应当明确被调查的单位及个人、收集调查证据与本案的关系及证明的事项，证据与待证事项的关系等。经法院审查，认为确有必要，即可发出调查令。调查令应分别送达申请人及被调查人。为确保调查取证权的实现，调查令中应当明确载明调查事项及范围、调查人及被调查人相应的权利及义务，违反调查义务的法律后果等。从某种意义上讲，既然以法院的权力保障当事人、代理律师调查取证权的实现，就应当对违反调查义务的单位及个人适用对妨害民事诉讼行为的强制措施。在当事人、律师调查困难或某些特殊情况下，可申请法院依照职权进行调查。
2、建立强制证人出庭作证机制。 我国民事诉讼法仅规定证人应当出庭作证，并无强有力的措施加以保证，并且存在证人不出庭的例外。存在以下弊端：首先，由于民事诉讼法规定的证人在特殊情况下可以不出庭，而何种情况为特殊，尚不明确。那么当事人、律师在庭外所取得的证人证言的真实性便无法认定，特别是当事人、律师在取证时，往往是不全面的，对自己有利的证言才加以提取，不利的就不提取。如果证人不出庭，对方当事人及其代理律师也就无从对该“证言”加以质证。增加了诉讼中的不确定因素。其次，由于律师无法保障证人的相关权益，证人也常常不予配合，难以实现当事人的权利。因此，很有必要建立强制证人出庭作证机制，从而来保障司法的权威性和司法行为的有效性。
3、设立民事伪证罪，建立对妨害民事诉讼强制措施的刑法保护。 长期以来，我国的民事立法和司法对伪证行为惩治一直未有足够的重视，偏重批评教育，致使伪证现象层出不穷。我国民事诉讼法相关规定不足以对伪证形成足够的威慑，主要表现在：首先，现行的法律只是对有限的作伪证假证的表现形式作了简单的列举，并未针对伪证假证的具体情形作出相关规定，致使很多伪证行为排除在追究责任之外，如对当事人故意作虚假陈述、证人故意作伪证、诉讼外证据持有人故意不提供证据、中介机构及其人员等故意出具虚假证明问题没有涉及。其次，现行的法律中没有对伪证行为进行分类或按程度划分等级，使行为人缺少比较和衡量的标准，法官也可因自己的好恶自由决定处罚的种类和处罚的轻重，导致同一违法行为因办案法官不同而处罚上大相径庭。第三，违法成本远远低于守法成本，是伪证假证行为屡禁不止、屡打不绝的主要原因。在司法实践中，对伪证行为适用处罚最多的是罚款，但罚款数额相对于行为人因伪证所谋取的不法利益来说，真是“相形见绌”。司法过程中，不少法官对伪证行为追究不力，往往以教育、口头批评或训诫的方式代替其应受到的罚款拘留。第四，现行刑法对于伪证罪的规定不及于民事诉讼，更不及于主要主体即当事人，使民事伪证的危害性在法律认定上束手无策，难以预防惩治，导致民事伪证行为猖獗以至肆无忌惮。

作者单位：北京市崇文区人民法院 100075
联系方式：mzxmail@sohu.com


四川省成都市人民政府


成都市非政府投资项目实行登记备案制暂行办法


(2001年7月6日成都市人民政府以成府发［2001］118号文件发布)



第一条 为加快投资体制改革，按社会主义市场经济体制的要求管理非政府投资项目，为投资者营造良好的投资环境，根据有关法律、法规和《成都市人民政府关于加快投资体制改革的决定》，制定本办法。

第二条 本办法所称非政府投资项目，是指投资者运用国家预算资金和地方财政资金、国债专项资金、政府专项资金、土地出让收益等以外的其他资金进行的固定资产投资项目。

合作投资项目中政府投资所占比例低于相对控股要求的，按照非政府投资项目进行管理。

使用经国家批准的国外政府或国际经济组织贷款的转贷资金进行固定资产投资的，按政府投资项目进行管理，不适用本办法。

第三条 本办法适用于本市城市规划区中心城范围内属于市级审批权限管理的非政府投资项目。

第四条 属于国家非限制类的非政府投资项目，按本办法实行登记或备案制，管理机关不再进行审批；但涉及用地、城市规划、环境保护和安全生产等少数审批事项除外。

属于国家限制类的非政府投资项目，仍按有关规定进行管理。

本办法所称登记，是指行政机关依投资者的申请，对法律未禁止的事项依法予以确认的行政行为。

本办法所称备案，是指投资者依照法律、法规、规章和本办法规定，将所办事项告知行政机关，行政机关依法进行事后监管的行为。

第五条 对《成都市国家非限制类的非政府投资项目办事流程》保留的审批事项和实行登记备案的事项，管理机关应将事项名称、应具备的条件及要求、本部门的办事环节、承办处室、办理时限、投资者应提供的资料等向投资者公示。对实行登记备案的事项应制定具体的实施细则，切实简化手续，规范工作程序，提高工作效率。

第六条 管理机关实施审批或登记备案，不得擅自增加前置条件，应积极为投资者提供相应的服务。

(一)实行窗口式服务。涉及部门内部多个处室职能的，采取一门受理，一条龙服务。在部门内部，必须切实落实责任制，明确责任处室和责任人，防止重复、多头审批。对技术性比较强的事项，应制定相应的技术规范。

(二)对审批或登记备案事项有关置条件或需要相关部门联合办理的，由主办部门统一受理，并负责答复。主办部门在办理过程中负责牵头组织会审，征求相关部门的意见，协调处理有关问题。相关部门对牵头部门组织的会审不到场或对牵头部门的书面征求意见函在规定时限内不作答复的，视为同意。

(三)资料齐全、符合条件的项目，必须当场受理，并在规定时限内向投资者告知办理结果。如投资者办理结果提出异议，管理机关必须明确答复，并说明理由。

第七条 管理机关收到投资者提交的登记资料后，应当出具签收凭证，并在规定时限内对符合条件的登记事项予以登记。

对不符合条件的登记事项，管理机关应在规定时限内一次性书面告知投资者，列出需补充完善材料的清单；投资者已按要求补齐后重新提交的登记事项，管理机关必须予以登记。

第八条 管理机关收到投资者提交的备案资料，应当在备案收讫单上签署收讫，投资者可凭备案收讫单到相关部门办理其他事项。对备案资料不齐的，管理机关应列出投资者需补充的材料清单，在当日或埃塞俄比亚时限内通知投资者补齐相关资料。

第九条 属于市级管理权限以上的管理事项，管理机关应协助投资者办理相关手续，免费服务。

第十条 投资者应当按照审批和登记备案的内容和要求进行建设。如因建设需要对登记备案的内容进行调整的，应重新办理登记备案手续。

第十一条 管理机关不得擅自改变登记备案事项的性质或擅自增加前置条件。对实行登记、备案的事项，法律、法规和规章有明确事后监管措施的，按规定执行；没有明确事后监管措施的，须制定并落实事后监管措施。

第十二条 管理机关应当建立健全行政执法责任制，加强督促检查。对违反法律、法规、规章的行为应及时予以纠正，限期整改，情节严重的，依法予以处罚，确保对非政府投资项目的有效管理。

第十三条 管理机关不按规定实行登记备案，擅自增加前置条件，或借机乱收费、乱摊派，或变相继续审批的，投资者有权向市人民政府举报。经查证属实的，由市人民政府责成有关部门追究有关主管部门负责人和直接责任人的行政责任。

第十四条 投资者认为管理机关不依法办理审批、登记手续或认为管理机关不予登记备案的理由不成立的，有权向市人民政府申请行政复议。

第十五条 市政府各有关部门应当根据本办法制定具体的措施，与本办法配套实施。

第十六条 本办法由成都市人民政府法制局负责解释。

第十七条 本办法自2001年8月 1日起施行。





成都市国家非限制类的非政府投资项目办事流程



(适用于市本级权限范围内的管理事项)



一、立项至开工

(一)项目建议书登记

办事环节：按固定资产投资项目和技术改造项目分别由市计划部门和市经济部门承办，2个工作日内完成，盖市计划部门或市经济部门印章1个。

(二)核发建设项目规划选址意见书

办事环节：由市规划部门牵头承办，按项目分类组织市国土资源、环境保护、卫生防疫、消防和负责地震工作的部门等及市涉外建设项目国家安全事项审查办公室踏勘现场和会审，由市规划部门统一提出规划设计条件，核发《建设项目规划选址意见书》，20个工作日内完成，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章1个。

(三)核发建设用地规划许可证

办事环节：由市规划部门承办，按项目分类会同市消防、环境保护、卫生防疫、市政公用、教育、公安交管等部门审查规划设计方案，划定建设用地红线范围，核发《建设用地规划许可证》，12个工作日内完成(需由市规划委员会审批的项目，30个工作日内完成)，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章2个。

(需报市政府审批的规划设计方案，由市建设部门代行审查。)

(四)取得建设用地

办事环节：实行国有土地使用权出让招标、拍卖的，由市国土资源部门会同市规划部门确定地块使用和建筑设计条件，报市政府批准后，组织招标、拍卖，5个工作日内与投资者签订《国有土地使用权出让合同》，盖市国土资源部门印章1个。

(如国有土地使用权属划拨方式取得，由市国土资源部门承办，报市政府批准，核发市政府《建设用地批准书》和市国土资源部门《国有土地划拨决定书》，15个工作日内完成，盖市政府印章1个、市国土资源部门印章1个。如国有土地使用权属转让方式取得，由市国土资源部门承办，对法律、法规规定应当以出让方式取得建设用地的项目，补办出让手续，换发国有土地使用权证书，7个工作日内完成，盖市政府印章1个，市国土资源部门印章2个。)

(五)建设项目施工图设计审查

办事环节：由市建设部门牵头承办，按项目分类组织市规划、市政公用、消防、卫生防疫、人防工程、文物保护等部门和专家会审，统一批复。如属于二级以下项目10个工作日内完成；如属于特级和一级项目15个工作日内完成；重大及技术复杂项目30个工作日内完成。盖市建设部门印章1个。

(如属于高层建筑、建筑面积2万平方米以上的公共建筑、建筑面积8万平方米以上的住宅小区和公用基础设施项目，还应在施工图设计审查前进行初步设计审查，由市建设部门牵头承办，按项目分类组织市规划、环境保护、卫生防疫、消防、安全生产、人防工程、市政公用、气象和负责地震工作的部门等及有关设计、勘察单位会审，统一批复。整个工作在10个工作日内完成，盖市建设部门印章1个。)

(六)核发建设工程规划许可证

办事环节：建筑工程类项目由市规划部门牵头承办，会同有关部门根据有关批准文件核发《建设工程规划许可证》。整个工作在10个工作日内完成，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章1个。

(如属市政工程类项目由市规划部门承办，按道路、桥涵、供水、排水、供电、供气、通信等专业提出相应的规划设计条件，核发《建设工程规划许可证》，20个工作日内完成，盖市规划管理部门印章1个、技术管理专用章2个。)

(需拆迁城市房屋的建设项目，在申办建设工程规划许可证的同时，应向市城市房屋拆迁管理部门申办房屋拆迁许可证，5个工作日内完成，盖市城市房屋拆迁管理部门印章1个。)

(七)施工许可

1、工程质量监督备案

办事环节：由市建筑工程质量监督机构承办，1个工作日内收讫。

2、施工安全报监备案

办事环节：由市建筑施工安全监督机构承办，1个工作日内收讫。

3、核发建筑工程施工许可证

办事环节：由市建设部门承办，查验建设用地手续、建设工程规划许可证、中标通知书，对符合要求的建设单位核发《建筑工程施工许可证》，7个工作日内完成，盖市建设部门印章1个。

二、施工

(八)城市排水接管备案

办事环节：由市市政公用部门人，1个工作日内收讫。

(九)建设项目施工噪声污染和扬尘防治备案

办事环节：由市环境保护部门承办，1个工作日内收讫。

(十)不动产抵押登记(适用于因贷款而发生的抵押合同登记)

办事环节：如需办在建工程抵押登记由市房产管理部门承办，7个工作日内完成，盖市房产管理部门印章1个；如需办国有土地使用权抵押登记的，由市国土资源部门承办，7个工作日内完成，盖市国土资源部门印章1个。

(十一)商品房预售许可

办事环节：由市房产管理部门承办，核发《商品房预售许可证》，2个工作日内完成，盖市房产管理部门印章1个。

三、竣工验收

(十二)竣工验收登记备案

办事环节：由市建设部门牵头承办，按项目分类由市规划、环境保护、卫生防疫、消防、气象、安全生产部门和市涉外建设项目国家安全事项审查办公室根据各自职责承办，从建设单位要求之日起5个工作日内完成专项竣工验收登记，盖各部门印章1个；经专项竣工验收登记后，再由市建设部门负责综合竣工验收备案，1个工作日内收讫。

(十三)城市房屋产权

办事环节：由市房产管理部门承办，颁发房屋所在权证书，5个工作日内完成，盖市房产管理部门印章1个。

(十四)国有土地使用权登记

办事环节：由市国土资源部门承办，颁发国有土地使用权证书，7个工作日内完成，盖市政府、市国土资源部门印章各1个。

四、其他

建设单位因建设需要临时占用规划批准范围以外场地，或可能损坏道路、河道、管线等公共设施，或需要临时停水停气、中断道路交通、进行爆破作业、文化程度、夜间施工，或需要设置卫星地面接收设施、安装有线电视(共用天线)系统等的，应当按照法律、法规规定办理相关申请手续，7个工作日内完成。

公路工程、水利工程等特殊工程建设项目，参照本流程规定原则上实行登记备案制，具体的办事流程由市交通、水利等部门拟定，报市政府经准。





成都市政府投资项目办事流程



(适用于市本级权限范围内的管理事项)



一、立项至开工

(一)项目建议书审批

办事环节：按固定资产投资项目和技术改造项目分别由市计划部门和市经济部门承办，5个工作日内完成，盖市计划部门或市经济部门印章1个。

总投资在3000万元以上的固定资产投资项目，由市计划部门转报市政府批准后按基本建设程序办理。

(二)可行性研究报告审批

办事环节：按固定资产投资项目和技术改造项目分别由市计划部门和市经济部门审核，统一批复，10个工作日内完成，盖市计划部门或市经济部门印章1个。

(三)核发建设项目规划选址意见书

办事环节：由市规划部门牵头承办，按项目分类组织市国土资源、环境保护、卫生防疫、消防和负责地震工作的部门等及市涉外建设项目国家安全事项审查办公室踏勘现场和会审，由市规划部门统一提出规划设计条件，核发《建设项目规划选址意见书》，15个工作日内完成，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章1个。

(四)核发建设用地规划许可证

办事环节：由市规划部门牵头承办，按项目分类会同市消防、环境保护、卫生防疫、市政公用、教育、公安交管等部门审查规划设计方案后，划定建设用地红线范围，核发《建设用地规划许可证》，12个工作日内完成(需由市规划委员会审批的项目，30个工作日内完成)，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章2个。

(需报市政府审批的规划设计方案，由市建设部门代查)。

(五)取得建设用地

办事环节：按照项目分类选择以下一种方式：1、以划拨方式取得国有土地使用权的，由市国土资源部门承办，报市政府批准，核发市政府《建设用地批准书》和市国土资源部门《国有土地划拨决定书》，15个工作日内完成，盖市政府印章1个、市国土资源部门印章1个。2、以转让方式取得国有土地使用权的，由市国土资源部门承办，对法律、法规规定应当以出让方式取得建设用地的项目，补办出让手续，换发国有土地使用权证书，7个工作日内完成，盖市政府印章1个，市国土资源部门印章2个。3、以出让方式取得国有土地使用权的，由市国土资源部门承办，确定地块和协议出让价格，报市政府审批，15个工作日内完成，盖市国土资源部门印章1个。

(六)建设项目施工图设计审查

办事环节：由市建设部门牵头承办，按项目分类组织市规划、市政公用、消防、卫生防疫、人防工程、文物保护等部门和专家会审，统一批复。如属于二级以下项目10个工作日内完成；如属于特级和一级项目15个工作日内完成；重大及技术复杂项目30个工作日内完成。盖市建设部门印章1个。

(如属同层建筑、建筑面积2万平方米以上的公共建筑、市政公用基础设施项目或政府投资的重要工程项目，还应在施工图设计审查前进行初步设计审查，由市建设部门牵头承办，按项目分类组织市计划、规划、环境保护、卫生防疫、消防、安全生产、人防工作、市政公用、气象和负责地震工作的部门等及有关设计、勘察单位会审，统一批复。整个工作在10个工作日内完成，盖市建设部门印章1个。)

(七)建设项目概算审批

办事环节：固定资产投资项目由市计划部门承办，7个工作日内完成，盖市计划部门印章1个。

(八)核发建设工程规划许可证

办事环节：建筑工程类项目由市规划部门牵头承办，会同有关部门根据有关批准文件核发《建设工程规划许可证》。整个工作在12个工作日内完成，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章1个。

(如属市政工程类项目由市规划部门承办，按道路、桥涵、供水、排水、供电、供气、通信等专业提出相应的规划设计条件，核发《建设工程规划许可证》，20个工作日内完成，盖市规划部门印章1个、技术管理专用章2个)。

(需拆迁城市房屋的建设项目，在申办建设工程规划许可证的同时，应向市城市房屋拆迁管理部门申办房屋拆迁许可证，5个工作日内完成，盖市城市房屋拆迁管理部门印章1个。)

(九)下达投资计划

办事环节：由市计划部门承办，5个工作日内完成，盖市计划部门印章1个。

技术改造项目不再下达投资计划。

(十)施工许可

1、工程质量监督备案

办事环节：由市建筑工程质量监督机构承办，1个工作日内收讫。

2、施工安全报监备案

办事环节：由市建筑施工安全监督机构承办，1个工作日内收讫。

3、核发建筑工程施工许可证

办事环节：由市建设部门承办，查验建设用地手续、建设工程规划许可证、中标通知书，对符合要求的建设单位核发《建筑工程施工许可证》，7个工作日内完成，盖市建设部门印章1个。

(十一)城市排水接管备案

办事环节：由市市政公用部门承办，1个工作日内收讫。

(十二)建设项目施工噪声污染和扬尘防治备案

(办事环节：由市环境保护部门承办，1个工作日内收讫。

三、竣工验收

(十三)竣工决算审核

办事环节：由市财政部门会同市审计部门承办，20个工作日内完成，盖市财政部门印章1个、市审计部门印章1个。

(十四)竣工验收登记备案

办事环节：固定资产投资项目由市建设部门牵头承办，按项目分类由市计划、规划、环境保护、卫生防疫、消防、气象、安全生产部门和市涉外建设项目国家安全事项审查办公室根据各自职责承办，从建设单位要求验收之日起7个工作日内完成专项竣工验收登记，盖各管理部门印章1个；经专项竣工验收登记后，再由市建设部门负责综合竣工验收备案，1个工作日内收讫。

(技术改造项目土建工程经市规划、环境保护、消防、安全生产、卫生防疫部门专项竣工验收登记，并报市建设部门综合竣工验收备案后，项目经试运行，由市经济部门对技术改造项目是否达到可行性研究报告的技术内容进行验收登记，10个工作日内完成，盖市经济部门印章1个。)

(十五)城市房屋产权登记

办事环节：由市房产管理部门承办，颁发房屋所有权证书，5个工作日内完成，盖市房产管理部门印章1个。

(十六)国有土地使用权登记

办事环节：由市国土资源部门承办，颁发国有土地使用权证书，7个工作日内完成，盖市政府、市国土资源部门印章各1个。

四、其他

建设单位因建设需要临时占用规划批准范围以外场地，或可能损坏道路、河道、管线等公共设施，或需要临时停水停气、中断道路交通、进行爆破作业、夜间施工，或需要设置卫星地面接收设施、安装有线电视(共用天线)系统等的，应当按照法律、法规规定办理相关申请手续，7个工作日内完成。

公路工程、水利工程等特殊工程建设项目，参照本流程进行管理，具体的办事流程由计划、交通、水利等部门拟定，报市政府报准。