狱政管理科学化论

江苏省司法警官学校 胡配军

摘要：狱政管理科学化是监狱工作科学化和法制化、社会化的基本条件，实践狱政管理科学化必须正确理解狱政管理科学化的内涵、认识狱政管理科学化的价值，理性对待狱政管理科学化的实践探索与存在的问题，并努力在新的历史条件下，切实推进狱政管理科学化。

以改造人为宗旨，不断推进监狱工作法制化、科学化、社会化，是新世纪中国监狱继承传统、开拓创新的重要战略举措，这一战略的稳步实施，有赖于监狱工作从各个层面上广泛推行，其中，作为监狱工作最集中概括和全过程表现的狱政管理，其科学化程度如何，不仅从根本上制约着狱政管理自身的质量与效果，而且在很大程度上影响着监狱工作的科学化乃至法制化、社会化。所以笔者认为，推进监狱工作的法制化、科学化、社会化，首要之义在于狱政管理科学化。
一、狱政管理科学化的内涵
狱政管理是监狱工作的基本内容，所谓狱政管理科学化，是指狱政管理在科学理念指导下，从狱政管理的内在规律出发，顺应现代科学技术发展要求，综合运用现代科学理论知识、现代科学技术方法与手段，不断作用于对罪犯的惩罚与改造，促进行刑活动经济和行刑效应的最大化。狱政管理科学化是狱政管理的工作目标，更是一个过程，它的内容、要求及其实现所标定的内涵与中国监狱工作的传统、现在以及未来发展状态下的诸多因素密切相关，所以狱政管理科学化具有相对性。在应然性上，它不应该仅是一种对狱政管理工作的前瞻，还应当是监狱工作在一定历史条件下的一种应然状态。其中最核心的因素有两个方面，即科学的狱管理理念和实事求是的狱政管理精神。科学的实质在于理性和求真。“科学就是用理性方法去整理感性材料。”(参见刘尧《关于教育评价学理论体系的思考》[J]《北京理工大学学报》社科版2003年第3期，第91-93页。)“我们可以最广义的把科学定义为理性活动。”（刘尧《教育评价及相关概念之辩析》[J]《中国教育评估》2003年第3期，第16-19页。）科学进化的历程就是理性分析取代盲目崇拜的结果。狱政管理的科学化，就是要使狱政管理工作首先合于理性，我们的狱政管理工作从工作开始时的组织设计一真到最终的结果核审，每个环节都应处于理性的指导和控制下；实事求是是马克思主义一贯强调的科学态度。哲学家罗素指出：“科学的实事求是，是指把我们的信念建立在人所可能做到的不带个人色彩、免除地域性及气质偏见的观察和推论之上的习惯。”（陈新汉著《社会评价论》[M]上海社会科学出版社会，1997年版第153页。）狱政管理科学化的又一层含义就是我们的狱政管理工作应该不因人异、不因地差地做我们能够做到、应该做到、不可以不做、必须做好的工作。两个核心因素是狱政管理科学化的统领，决定着狱政管理科学化的各个具体方面：
1、狱政管理思想的科学化。狱政管理思想要与人类刑罚文明的进程相一致；要从片面强调专政与管治思想向富有人性化的管理与服务思想转变；要符合现代科学发展的新要求；要在传承传统、扬弃经验的基础上不断创新，与时俱进。
2、狱政管理机制的科学化。狱政管理的机制要根据这一工作的发展要求，合理设置各个层级的管理机构；优化人员配置组合；专职化人员工作职责；科学地划分职能权限，做到分工明确、职责清晰、各司其职、职能互补。
3、狱政管理程序的科学化。在自由刑的整个行刑过程中，狱政管理发挥着计划、组织、指挥、协调、激励和控制等作用，贯穿于行刑过程的始终。因此，必须设计合理的管理流程，制定科学的管理程序，保证狱政管理的运作效应。
4、狱政管理手段与方法的科学化。狱政管理要紧跟现代科学技术的发展步伐，理性借鉴现代科学技术发展成果中具有普适性的手段与方法，运用于对罪犯的安全防范、三分工作、信息处置和激励管理，强化管理效能，提高管理水平。
二、狱政管理科学化的价值
我们所以致力于狱政理科学化，不仅是当前社会历史条件所决定，而且为监狱工作今后发展走向所要求。
1、狱政管理科学化是监狱工作实践三个代表的重要举措。“三个代表”是我们党在新时期、坚持和发展马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的伟大思想结晶，是中国共产党在改革开放和市场经济新的历史条件下集体智慧的凝聚。它源于建设有中国特色社会主义理论的伟大实践，又高于实践，必将对社会主义今后的建设事业产生重大的指导意义。以“三个代表”重要思想为指导，发展社会主义监狱事业，必然要求我们在监狱工作中，率先以狱政管理为着力点，本着马克思主义“科学管理是生产力”的真理性认识，解放思想，实事求是，推进狱政管理科学化，使狱政管理在监狱工作中最具典型性、最有代表性地生动体现监狱先进生产力的发展，最直接地实践“三个代表”的第一要求。
2、狱政管理科学化是监狱开展政治文明建设成就的集中概括。党的十六大把建设社会主义政治文明作为建设小康社会、实现社会主义现代化的重要目标之一。这是我们党继提出建设社会主义物质文明和精神文明目标之后，提出的又一个具有划时代意义的文明建设系统工程。这里的政治文明，是指人类政治生活的进步状态，是人类在政治活动中形成的文明成果，包括政治结构、政治活动、政治制度等方面的有益成果。在国家由一元结构的政治社会转向政治社会与市民社会二元并存的结构格局以来，政治社会拥有的公共行政管理的文明问题受到了社会的广泛关注。狱政管理是社会公共行政管理的一个部分，也是其中一个非常特殊的组成部分，这种特殊性主要表现在它的管理对象不是一般意义上的普通公民，而是被我们称之为弱势群体的罪犯公民。文明管理是狱政管理的一项原则。从政治文明的高度解读狱政文明管理，就是要求我们对罪犯的狱政管理制度科学；运作罪犯改造的环境净化、设施先进；监狱人民警察执法公正、文明、科学；罪犯合法权益得到尊重与切实保障。狱政管理科学化既是狱政文明管理的前提，也是狱政文明管理的内容与载现。
3、狱政管理科学化是刑罚经济的必然要求。刑罚经济是与自由刑相伴生的一种刑罚要求，特别是在教育刑融入自由刑行刑过程之后，怎样在一个漫长的过程中，实现由社会、受害人与侵害人权益构成的复合正义，如何保证罪犯必然受到法定惩罚，同时也只受到法律该当的惩罚，并在刑罚的过程中，最充分地实现罪犯的再社会化一直成为引人重视的刑罚话题。 贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中主张：“为了不使刑罚成为某些人对其他公民施加的暴行，从本质上来说，刑罚应当是公开的、及时的、必需的，在既定条件下尽量轻微的、同犯罪相对称并由法律规定的”。（[意]贝卡利亚著《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第109页。）刑罚经济是对刑罚活动的一种定性要求，其实质就是刑罚谦抑的价值理念。刑罚经济也是对效能的设定。它否定低效能的刑罚活动，主张把法定的、该当的刑罚恰如其分地施加于受刑人。如何做到刑罚的谦抑与保证刑罚的效能，一个最基本的方面就是推进狱政管理科学化，以科学的狱政管理活动与过程、严格依法行刑、杜绝法外施刑；合理使用行刑资源，杜绝资源浪费；兼顾复合正义，防止惩罚与改造的过剩与不足，从而保证惩罚与与改造的质量，达致行刑效率的最优化。
4、是适应当代国际人权斗争的迫切需要。罪犯的权益维护与保障问题，是当今世界普遍关注的问题，也是在国际政治舞台上，国与国之间进行政治斗争的重要方面。新中国尤其是上个世纪90年代以来，尽管我国在罪犯人权保障方面做出了很大努力，但是一些别有用心的国家仍企图以罪犯人权为借口，动辄向我国进行政治发难。为了适应国际人权斗争的迫切需要，我们应当大力推进狱政管理科学化，以富有人文色彩的监狱环境、富有人道的狱政管理、富有人性的罪犯改造、富有成效的改造效果，向世人展示我们对罪犯的权益保障并不仅仅停留于对罪犯基本权益的当前维护上，而是立足久远，从长计议，由特殊公民向普通公民延伸，以人性化改造为举措，向罪犯改造要权益，向改造效果要保障，以远远高于西方发达国家的改好率，回应西方对我国的人权攻击，蠃得我国在国际人权斗争中的主动。
三、狱政管理科学化的基础与突破口
新中国以来的狱政管理，以科学管理为原则，在狱政制度、管理思想、管理方法、管理手段、管理环境等方面，积极进行了大量狱政管理科学化的实践探索。以今天的科学视角来研读这种历史的探索活动，也许这些活动从总体上都还只是有待于科学演变的事物，但其中不乏狱政管理的积极成果。如依法、严格、科学、文明的狱政管理原则；在罪犯改造问题上的“三象”要求；改造罪犯的“三个延伸”；对罪犯进行“三分”的工作；为正确奖惩罪犯进行的记分考核；创建特殊学校与监狱区文化建设；《监狱法》的出台；现代化文明监狱建设；警民联防的社会化安全防范机制等，继承与吸收这些有益因素，正是我们今天讨论狱政管理科学化的基础与平台。
当然，我们更应当清楚，当前的狱政管理科学化是在新的历史条件下对狱政管理工作的高标杆定位，是对狱政管理工作突破传统与现状的新要求，因此要理性地审察狱政管理工作的传统与现状，找到狱政管理科学化实践的突破口。
1、狱政管理的法律法规建设虽然取得了不少制度成就，但中国传统文化根深蒂固的影响，使得狱政管理活动中的人治权威影响仍难根除。依法治监必须依法管理、依法行政。依法强调法治、履规，排斥着人治、任意。但少数民警不认真思考如何依制度办事，依规范管理，却总是努力营造个人权威，习惯于自己说了算，以人治代替法治。法治被曲解为是用法的威严去治、去吓犯人、去树、去立自己的威信。
2、监狱的器物建设经过现代化文明监狱创建活动的洗礼，虽然有了一定的改善，但监狱物态包括建筑与设施离现代科学的要求还有很大距离，科学含量偏低。一是经济欠发达地区的不少监狱条件仍很简陋，硬件设施不足、监控条件简单，现代科技手段如闭路电视监控、红外线报警系统、计算机网络管理只闻其名、不见其影。二是经济较发达地区的一些监狱建筑与设施在追求物质现代化的同时，并没有做到与现代行刑理念相同步。在人类刑罚史上，刑罚理念创新推动的每一次刑罚变革，如宾洲制、奥本制以及我国清末的监狱改良活动，都首先体现在监狱建筑设计的革新上。我国当前监狱建筑的每幢楼房都包含了许多功能，但组合而成的建筑群从整体上看，封闭有余，显现的主要是监狱安全这个重中之重的地位，而罪犯由获得阳光的天赋权利而生成的户外活动权却缺少应有的建筑设计；各个监狱建筑虽有功能上的分工，但是这些分工不能适应罪犯类型分类、分级处遇的需要，在一个监狱，尽管有若干监区、分监区的划分，而监狱建筑只能体现出罪犯分类和分级处遇的一般性。
3、监管安全工作抓得非常着实，但存在的着这样几个需要突破的方面：一是安全理念问题。为了保证监狱的改造安全，狱政管理过程中，有些监狱偏重于监狱安全的静态性，只许罪犯“规规距距”，人为地阻却民警与罪犯的在许多情况下的良性互动，忽视了监狱安全的本质在于动态性，以及对于绝大多数可改造和求改造的罪犯而言，秩序与安全，其实也是他们的需要，他们可以也应当是自觉维护秩序与安全的一种力量。二是安全资源配置问题。为了实现静态的安全，一些监狱不惜成本、不计代价，让民警严防死守，天天警钟长鸣。安全固然重要，需要确保，在适量资源发挥作用足以保证安全的情况下，过量地投入资源、混杂资源的效用，不仅会带来资源的浪费，而且会造成内耗。三是防范重点的问题。在不少监狱“管人头”防逃跑的措施设施相当得力和完好的情况下，罪犯的逃跑已实现多年的零指标，安全防范工作尚未能及时由防逃跑转向防罪犯安全生产事故、罪犯人际矛盾突发重大事件、以及罪犯心理异常突发重大事件。四是制防缺乏应有的地位。安全防范工作，监狱一般重在人防、物防、技防，对制度防范的价值认识不足。相对于人防、物防、技防来讲，制防是工作的前提与基础，也是人防、物防、技防能够协调运行的保证。目前，在整体上，监狱缺少具有系统性的安全防范工作制度，《监狱法》对安全防范工作的认识仅止步于警戒。
4、罪犯的考核与奖励，定量计分，量化考核，而量化的科学性不足。我国当前对罪犯考核与奖励的依据主要是百分制考核，以计分考核确定改造成绩，以改造成绩决定行政与刑事奖励。考核的量化便于把工作做得精细，但并不是每一项考核都可以量化，如罪犯思想改造，只适宜定性分析，不适合量化考核，人为给定分数易于带来弄权与主观随意性。罪犯的劳动改造分应占有适当的比例，但不能一味地唯劳动数量与质量是举。劳动的数量与质量可以与罪犯对监狱经济的贡献价值正相关，不能完全体现出罪犯真实的改造程度。监狱组织罪犯劳动，首先不是为了经济效益，而是基于改造的需要，因此在劳动的过程中，罪犯的劳动改造评价除了定量考察他的劳动数量与质量外，还应定性考察他的劳动态度、劳动技能、身体状况。另外，罪犯奖惩时，同样的改造成绩，在不同的地区会产生不同有时还相差较大的改造奖励，这让人难以理解，为什么同样的法律规制在不同地区不同人员的操作下，就会有评判结果的非同质化呢？
5、罪犯劳劳动改造过程中的生产管理是促进劳动改造效果的重要手段，但唯生产的管理在变相地蚕食着生产过程中的狱政管理。监狱生产是为服务罪犯劳动改造需要而实施的改造形式，监狱生产在客观上能够产生一定的经济效益，但这不应是监狱生产的指标追求。充其量只应在生产成本上尽可能地进行成本节约，避免浪费。然而当前监狱出于对经济效益的追求，生产的任务非常繁重。狱政管理在确保安全的前提下，主要帮助着监狱生产，并在向生产管理异化。狱政管理所肩负的对罪犯的惩罚与矫正、养成任务，变相地体现为劳动的强制与繁重、劳动岗位的适应、狱内劳动技能的提高，而罪犯的罪错意识转变、非常态行为的矫正、社会化思想与行为的养成，却得不到应有的重视与训练。
6、“三分”是对狱政管理科学化的积极探索，但“三分”流于表层，有待于细化。20世纪80年代以来，我国监狱开始了分类改造罪犯的实践探索，并逐步总结形成了“分押分管分教”的“三分”工作。“三分”工作为狱政管理的科学化提供了思想基础，但迄今为止的“三分”工作在“分”的问题上显得过粗。罪犯分类只能从性别、年龄和刑期上进行感性分类，在一个具体的监狱，无法根据罪犯的素质、危险状况组织实施理性的分层。没有这样一个前置的理性分层，罪犯的分管其实只能还是一体化管理，体现不出管理的层次。分教工作同样要取决于对罪犯的科学分类。目前监狱一般只能从文化教育方面，根据罪犯文化程度的差别分别进行文化教育，无法针对具体的犯罪类型进行专门性的思想行为疏导与矫正。
7、罪犯权益的尊重与保障是狱政管理的热点、难点，也是警囚矛盾在狱政管理中的焦点。狱政管理应当切实维护罪犯应有的合法权益，但什么是罪犯的应有合法权益，仅靠法律列举是不足以详尽概述清楚的，本着自然法的法则，许多权益只要法律没有禁止就应当有权，但是许多公民权利是和自由联系在一起的，当自由不在身边时，这些权利的行使就发生了困难，如罪犯的婚姻权。然而由于法律没有明文剥夺这种权利，所以又无法说罪犯不享有这些权利。实践中，不仅不同的监狱对些权利有着不同的态度，社会与监狱之间也会在一些权利有无的问题上存在理解差距。维护罪犯权益，还存在观念上的障碍。国家可以通过立法，禁止监狱法外施刑、可以通过法律要求民警不作为以尊重和维护罪犯权益，但有不少罪犯权益需要通过民警的积极作为才能实现，如罪犯合法的私有财产权、罪犯的婚姻家庭权，有什么能够保障民警一定积极作为呢？在观念上，一些民警把狱政管理的“人道”理解为“仁道”，对罪犯的权益不是给予应有的尊重与保障，而是出于一种怜悯心理，凭着自已的主观意愿“大方的施舍”，这就易使罪犯权益成为说不清、道不明；可能有、可能无；有时有 、有时无的东西。
四、狱政管理科学化的建议
1、加强立法研究、完善监狱法制。狱政管理科学化应当依法管理且有法可依。1994年的《监狱法》，尽管在监狱法制史上具有着重大的历史意义，但它的单行并仓促出台，使得这部狱法在在实践中暴露出诸多矛盾，导致狱政管理虽然有法，但有法难依。要加强监狱法的立法研究，完善监狱法制。 一是要对现行监狱法的内容结构进行研究，妥善调整解决刑罚执行、教育改造与狱政管理由于内容分章产生的地位并列的矛盾。这里有必要强调，狱政管理的外延是最宽广的，它内含着刑罚执行与教育改造。刑罚执行与教育改造从来都不具有脱离狱政管理系统的单列性。我们应当反思，为什么近年来的教育改造会成为“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的一种改造手段？其原因既和监狱的教育改造条件相关，与生产劳动繁忙有关，也和教育改造工作走出狱政管理部门另立门户的实际不无关联。二是尽快出台《监狱法实施细则》，以便对《监狱法》释疑解惑。由于《监狱法》立法的不周密、不详尽，许多条文规定的内容容易在实践中产生歧义，如“不致再危害社会”的规定，让人很难把握，因而离监探亲、假释等激励措施使用的概率很低。因为罪犯的人身危险性总是和一定的环境条件相联系，罪犯在狱内的人身危险性评定结论并不能完全代表他离开监狱后的人身危险性程度。三是对狱政管理活动进行实践总结，把其中的一些为过去的单行条例规定，但《监狱法》中没有相关条文的做法吸收进《监狱法》，如“严管”，在全国各地的狱政管理过程中，都在使用这种管理措施，但由于《监狱法》在罪犯行政奖惩的内容中未对此加以规定，因而严管成了有管理实用性但没有法律根据性的做法。四是在司法改革基础上，着眼于刑事执行一体化，研究制定统一的刑事执行法，结束多头行刑的格局，全面规范行刑过程中的所有狱政管理活动。这里要注意突破狱与刑的界限，狱与刑不仅具有指称的互异性，也具有指称的同一性。随着司法改革的不断推进，行刑社会化时代已经到来，在社区矫正的条件下，狱已不再有形，而刑实实在在。狱政在社区中演绎成刑务，实质上刑务就是社区内的狱政。
2、整合素质信息、做细罪犯分类。素质是个人先天遗传与后天努力共同作用的状态，是体现个人思想行为状况的标尺。罪犯素质是罪犯思想行为状况变化的晴雨表，重视罪犯素素质信息的整合加工，有利于我们做深做细罪犯分类工作。要从罪犯入监到罪犯出监的整个过程，根据罪犯分类的需要，采用个别谈话法、行为观察法、笔试测验法、心理测量法、技能测定法、身体检查法、社会调查法等方法，分阶段进行罪犯素质测定，广泛采集罪犯个体各方面的素质信息，及时进行综合分析评判，以素质状况为依据，对罪犯在感性分类的基础上，再作理性的分层。这样做，不仅便于狱政管理以层为面集中管理；也有利于狱政管理以罪犯个体素质为着陆点，使矫正、养成与激励能够对准罪犯素质缺陷，有的放矢。 因为罪犯所以犯罪，往往不是因为所有素质都低才导致了犯罪，可能是一两方面的素质问题就决定了他的犯罪下场，改造罪犯，就必须改变这种素质缺陷，分类罪犯，必然就必须对素质状况有所考虑。
3、合理利用资源，促进监管安全。监管安全是监狱工作的重中之重，是惩罚与改造罪犯的前提与基础。只有首先确保了监管安全，才能在改造人上下功夫。我们必须在思想上高度重视监管安全。但监管安全又是狱政管理工作系统的一个子系统，它是工作运行的一种动态环境。所以在资源的配置上，就存在理性对待监管安全的问题。我们固然要全力保障监管安全，要有足量的资源投入，但又必须是合理配置、适量投入且应当理性利用。否则，过多地将有限的监狱工作资源投入到监管安全防范中，必然影响着监狱其他工作的开展。现实中，监狱工作在安全防范上耗费的人力资源过多已是不争的事实，如何防范监管安全存在着非理性做法。加强罪犯的教育、引导、激励、让罪犯在安全中互助与自助，应当作为安全防范的手段，不能把罪犯整体都看成监管安全的破坏因素，真正破坏监管安全的只可能是其中的少数。可以有重点地对少数危险分子加级防范，必要时，专设监区或分监区，进行专门集中关押，专人专职看守，避免安全防范力度的平均化。我们还要认识到安全百分百，这只能是我们的需要与追求，但能不能做到、能不能长期保持，受到了许多因素的制约，让监狱不发生任何事故，在现实的条件下是不可能的，我们所能做到的是应当尽可能控制安全问题的发生，而不是妄想全面杜绝所有的安全问题。
4、转变物态理念、更新管理环境。监狱物态的存在形式，决定于监狱物态理念。新中国初期监狱的布建与设施，以“三个为了”理念为指引，具有特定历史条件下的适当性。历史在发展、社会在进步，现代条件下，从监狱存在到物态状况的理念都已经发生了很大的变化。监狱职能的单一化、监狱工作法制化、科学化、社会化、行刑活动人道化、文明化，传统监狱孤远僻辟的布局、简陋陈旧又缺乏系统性、协调性的建筑格局，以及滞后于现代科技发展的监狱管理设施，都与监狱的现代理念不相适应。要转变物态理念，从监狱物态只为罪犯管教服务出发，由司法部统一思想、统一规划，各省监狱系统积极响应、主动实施，实施一种战略转移——让监狱离田出山、近城便行；推进一项战略调整——加快监狱建筑设施的更新改造和新建，以现代化的监狱建筑设施融注体现人类行刑文明的当代发展。
5、狠抓队伍建设、提高管理技能。民警是狱政管理的主要力量，是狱政管理的核心要素。拥有一支精干高效的民警队伍，是做好狱政管理工作的必备条件。要狠抓民警队伍建设，从多方面提高民警管理技能。一是教育引导民警树立狱政管理是大管理的思想。要根据狱政管理科学化的需要，拓宽对狱政管理的内涵认识，突破狱政管理就是“管人头”的认识，把监狱的生产场景管理、生产过程管理、产品的工艺流程管理、三课教育的课堂管理、监区生活环境管理、监狱网络管理全部纳入狱政管理的范围，使狱政管理人才更具复合性。二是继续开展民警素质教育，提高民警的文化素养。要以“568”工程、“7910”工程和三年素质教育成就为基础，结合当代科学的发展状况，组织民警自学和助学现代科学理论知识，尤其是要开展好五项普及学习：即普及以“三个代表”为重点的当代政治理论知识学习；普及以现代法制理念为导向的监狱法律思想理论学习；普及以科学管理为内容的现代管理理论知识学习；普及以科学、文明为重点的人学理论知识学习；普及计算机基础与网络常识的学习。三是合理配置基层一线狱政管理警力。目前在全国绝大多数监狱，基层一线的狱政管理警力普遍不足。要尽快配齐配强狱政管理的警力，努力使基层一线的民警与罪犯的配比达到18%，在一线民警数量足额的基础上，对这些民警根据狱政管理各个类别岗位的不同需要，进行职业化的专门分工，相对固定他们的工作岗位，除非他们志愿或工作非但如此，不轻易对他们进行岗位变动，使他们能够在特定管理岗位上，经过长期的实践，成为具有符合岗位职责需要的专业特长的行家里手。四是调整激励举措，调动基层一线民警做好狱政管理工作的积极性。谁都知道基层一线的民警是最辛苦的，他们从事着最直接、最具体的狱政管理工作，长年和罪犯直接面对面，每个班次的工作时间都在10小时以上，每周的工作时间都在50小时以上，他们身处最危险的环境，承担着最直接的压力，但他们获得的报偿特别是监狱对他们的经济激励却与他们的贡献不成正比。要转变经济激励重领导轻群众的做法，在经济激励向一线倾斜的时候，一定要用制度规定必须向最低层的普通管教民警倾斜，而不是把大量的经济激励给了科大队级领导，更不应当不切实际地拉大科大队级领导与普通民警在经济激励方面的巨额差距，以避免挫伤并保护和调动民警工作的积极性。
联系电话：0511-4402639


山东省人大常委会


山东省人民代表大会议事规则
山东省人大


（1990年3月4日山东省第七届人民代表大会第三次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 会议的举行
第三章 议案的提出和审议
第四章 审查工作报告、审查国民经济和社会发展计划及财政预算
第五章 选举、罢免和辞职
第六章 询问和质询
第七章 调查委员会
第八章 发言和表决
第九章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了保障省人民代表大会依照法定程序召开会议，行使职权，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，结合我省人民代表大会的实践
经验和具体情况，制定本规则。
第二条 省人民代表大会实行民主集中制的原则，按照本规则的规定议事。

第二章 会议的举行
第三条 省人民代表大会会议一般于每年第一季度举行一次。
经过五分之一省人民代表大会代表提议，可以临时召集省人民代表大会会议。
第四条 省人民代表大会会议由省人民代表大会常务委员会召集。每届省人民代表大会第一次会议，在本届省人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届省人民代表大会常务委员会召集。
第五条 省人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。
第六条 省人民代表大会常务委员会在省人民代表大会会议举行前，做下列准备工作：
（一）提出会议议程草案；
（二）提出主席团和秘书长名单草案；
（三）提出列席会议人员名单草案；
（四）对省人民代表大会的代表资格进行审查；
（五）会议的其他准备事项。
第七条 省人民代表大会常务委员会在省人民代表大会会议举行的一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的地方性法规草案发给代表。
临时举行的省人民代表大会会议不适用前款规定。
第八条 省人民代表大会会议举行前，代表以市、地和驻本省的部队为单位组成代表团。代表团全体会议推选代表团团长、副团长。团长召集并主持代表团全体会议，副团长协助团长工作。
代表团全体代表推选团长、副团长的会议，由省人民代表大会常务委员会确定的临时召集人主持。
代表团可以分设若干代表小组。代表小组会议推选小组召集人。
第九条 省人民代表大会会议举行前召开预备会议，选举主席团和秘书长，通过会议议程和会议其他事项的决定。
预备会议由省人民代表大会常务委员会主持。每届省人民代表大会第一次会议的预备会议，由上届省人民代表大会常务委员会主持。
第十条 省人民代表大会预备会议举行前，各代表团审议省人民代表大会常务委员会提出的主席团成员和秘书长名单草案、会议议程草案以及会议的其他事项，提出意见。
省人民代表大会常务委员会主任会议根据各代表团提出的意见，可以对主席团和秘书长名单草案、会议议程草案以及其他事项的决定草案提出调整意见，提请预备会议审议。
第十一条 主席团主持省人民代表大会会议。
主席团的决定，由主席团全体成员的过半数通过。
第十二条 主席团第一次会议推选主席团常务主席若干人，推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席，并决定下列事项：
（一）副秘书长的人选；
（二）会议日程；
（三）表决议案的办法；
（四）代表提出议案的截止日期；
（五）决定列席会议人员名单；
（六）其他需要由主席团第一次会议决定的事项。
第十三条 主席团的常务主席召集并主持主席团会议。主席团第一次会议由省人民代表大会常务委员会主任召集。
主席团的常务主席可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议，并可以对会议日程安排作必要的调整。
第十四条 代表团审议议案和有关报告，由代表团全体会议、代表小组会议审议。
以代表团名义提出的议案、质询案，由代表团全体代表的过半数通过。
第十五条 主席团的常务主席可以召开代表团团长会议，就议案和有关报告的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团的常务主席可以就重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，省人民政府有关部门及其他有关机关负责人参加会议，汇报情况，回答问题。会议讨论的情况和意见应当向主席团报告。
第十六条 主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。
第十七条 省人民代表大会会议设立秘书处。秘书处由秘书长和副秘书长组成。
秘书处在秘书长领导下，办理主席团交付的事项和处理会议日常事务工作。副秘书长协助秘书长工作。
第十八条 省人民代表大会举行会议的时候，省人民代表大会代表应当出席，因病或其他特殊原因不能出席的，必须请假。
第十九条 省人民政府组成人员和省高级人民法院院长、省人民检察院检察长列席省人民代表大会会议；其他有关机关、团体的负责人以及其他人员，经大会主席团决定，可以列席省人民代表大会会议。
第二十条 省人民代表大会会议公开举行。
省人民代表大会会议期间，代表在会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。
大会设旁听席，旁听的具体办法另行规定。
省人民代表大会根据需要举行新闻发布会、记者招待会。
第二十一条 省人民代表大会在必要的时候，可以举行秘密会议。举行秘密会议，由主席团决定。

第三章 议案的提出和审议
第二十二条 主席团、省人民代表大会常务委员会、各专门委员会、省人民政府可以向省人民代表大会提出属于省人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程。
一个代表团或者省人民代表大会代表十人以上联名，可以向省人民代表大会提出属于省人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案
处理意见的报告印发会议。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
提交本次代表大会的议案须在大会规定的截止日期前提出，也可以在省人民代表大会会议举行前提出。
第二十三条 列入会议议程的议案，提案人或有关的省人民代表大会专门委员会，有关的省人民代表大会常务委员会的工作部门应当向会议提供有关的资料。
第二十四条 列入会议议程的议案，提案人应当向会议提出关于议案的说明。议案由各代表团进行审议，主席团可以并交有关的专门委员会进行审议、提出报告，由主席团审议决定提请大会全体会议表决。
第二十五条 列入会议议程的地方性法规草案，大会全体会议听取关于该地方性法规草案的说明后，由各代表团审议，并由有关专门委员会审议。有关专门委员会根据各代表团的审议意见，对地方性法规草案进行审议后，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应
当在审议结果报告中予以说明，经主席团审议通过后，印发会议，并将修改后的地方性法规草案提请大会全体会议表决。
第二十六条 省人民代表大会会议举行前，省人民代表大会常务委员会认为必要时，可以将准备提请会议审议的地方性法规草案公布，广泛征求意见，并将意见整理印发会议。
第二十七条 专门委员会审议议案和有关报告，涉及专门性问题的时候，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。
第二十八条 列入会议议程的议案在交付表决前，提案机关或者提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该议案的审议即行终止。
第二十九条 列入会议议程的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权省人民代表大会常务委员会审议决定，并报省人民代表大会下次会议备案或者提请省人民代表大会下次会议审议。
第三十条 省人民代表大会代表向省人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由省人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关和组织研究处理，并负责在大会闭会之日起三个月内，至迟不超过六个月，予以答复，并抄报省人民代表大会常务委员会。代表对答复不满
意的，可以提出意见，由省人民代表大会常务委员会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。

第四章 审查工作报告、审查国民经济和社会发展计划及财政预算
第三十一条 省人民代表大会每年举行会议的时候，省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。
第三十二条 省人民政府有关主管部门一般应在省人民代表大会会议举行的一个月前，就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、财政预算及预算执行情况的主要内容，向省人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。
第三十三条 省人民代表大会举行会议的时候，省人民政府应当向会议提出关于国民经济和社会发展计划、财政预算以及它们执行情况的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、财政预算收支表（草案）和财政预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团进行审
查，并由财政经济委员会和有关的专门委员会审查。
财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于财政预算及预算执行情况的报告统一进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团会议审查通过后，印发会议，并将关于国民经济和社会发展计划的决议草案、
关于预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。
有关专门委员会的审查意见应当及时印发会议。
第三十四条 国民经济和社会发展计划、财政预算经省人民代表大会批准后，在执行过程中，必须作部分调整的，省人民政府应当将调整方案提请省人民代表大会常务委员会审查和批准。

第五章 选举、罢免和辞职
第三十五条 省人民代表大会常务委员会的组成人员，省长、副省长，省高级人民法院院长和省人民检察院检察长的人选，由省人民代表大会主席团或者代表十人以上联合提名。
第三十六条 省人民代表大会常务委员会主任、秘书长，省长，省高级人民法院院长，省人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。
省人民代表大会常务委员会副主任、副省长的候选人数应比应选人数多一人至三人，省人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，进行差额选举。
提名的候选人如果超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，根据较多数代表的意见，确定正式候选人名单。必要时，可以采取预选的办法，按预选得票多少确定正式候选人名单。
第三十七条 省人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，省长、副省长，省高级人民法院院长，省人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。
第三十八条 候选人的提名人应当向会议介绍候选人的基本情况和提名理由，并对代表提出的问题作必要的说明。应代表的要求，主席团可以组织候选人同代表见面、座谈。
第三十九条 省人民代表大会进行选举，采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权。得赞成票超过全体代表半数的，始得当选。
大会全体会议选举时，设秘密写票处。
选举结果由大会执行主席当场宣布。候选人的得票数，应当公布。
省人民代表大会选出的省人民检察院检察长，须报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。
第四十条 省人民代表大会会议选举的具体办法，由大会全体会议决定。
第四十一条 省人民代表大会各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。
第四十二条 省人民代表大会会议期间，省人民代表大会常务委员会的组成人员，省长、副省长，省高级人民法院院长，省人民检察院检察长提出辞职的，由主席团将其辞职请求交各代表团审议后，提请大会全体会议决定。省人民检察院检察长的辞职，须报最高人民检察院检察长提请
全国人民代表大会常务委员会批准。
第四十三条 省人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对省人民代表大会常务委员会组成人员，省长、副省长，省高级人民法院院长和省人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提交大会全体会议表决，或者依照本
规则第七章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由省人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。对省人民检察院检察长的罢免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。
罢免案应当写明罢免理由，并提供有关材料。
罢免案提请大会全体会议表决前，被提出罢免的人员有权在主席团会议上或者在大会全体会议上提出申辩意见。或者书面提出申辩意见，由主席团印发会议。
第四十四条 省人民代表大会选举、罢免和补选本省的全国人民代表大会代表。
省人民代表大会对本省的全国人民代表大会代表的选举、罢免和补选，按照选举法的有关规定执行。具体办法由大会全体会议决定。
第四十五条 省人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员的省人民代表大会代表职务被原选举单位罢免和撤换的，其省人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销，由主席团或者省人民代表大会常务委员会予以公告。

第六章 询问和质询
第四十六条 各代表团审议议案和有关报告的时候，有关部门应当派负责工作人员到会，听取意见，回答代表提出的询问。
各代表团全体会议审议政府工作报告、审查关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告和关于预算及预算执行情况的报告的时候，省人民政府及其所属部门负责工作人员应当分别参加会议，听取意见，回答询问。
主席团和专门委员会对议案和有关报告进行审议的时候，省人民政府或者有关机关负责人应当到会，听取意见，回答询问，并可以对议案或者有关报告作补充说明。
第四十七条 省人民代表大会会议期间，一个代表团或代表十人以上联名可以书面提出对省人民政府和它所属部门以及省高级人民法院、省人民检察院的质询案。
第四十八条 质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
第四十九条 受质询的机关须在省人民代表大会会议期间负责答复。
质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。质询案以书面答复的，受质
询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。
提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。
第五十条 有关的专门委员会或者代表团应当将受质询机关在专门委员会会议或者代表团会议上答复质询案的情况向主席团报告。主席团认为必要的时候，可以将答复质询的情况报告印发会议。

第七章 调查委员会
第五十一条 省人民代表大会可以组织对于特定问题的调查委员会。
第五十二条 主席团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织对于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。
调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。
第五十三条 调查委员会进行调查的时候，本省一切有关的国家机关、社会团体、企业事业单位和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。
调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。
第五十四条 调查委员会应当向省人民代表大会提出调查报告。省人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。
省人民代表大会可以授权省人民代表大会常务委员会在省人民代表大会闭会期间，听取调查委员会的调查报告，并可以作出相应的决议，报省人民代表大会下次会议备案。

第八章 发言和表决
第五十五条 省人民代表大会代表在省人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。
第五十六条 代表在每次大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过十五分钟，第二次不超过十分钟。

代表要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。
第五十七条 主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在主席团每次会议上发言的，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过十五分钟，第二次不超过十分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。
第五十八条 代表在代表团全体会议或代表小组会议上的发言，应当围绕议题发表意见。
第五十九条 大会全体会议表决议案，由全体代表的过半数通过。
表决结果由会议执行主席当场宣布。
省人民代表大会通过的地方性法规，须报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
第六十条 会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。

第九章 附 则
第六十一条 本规则自公布之日起施行。



1990年3月4日