江苏省人大常委会


徐州市城市市容和环境卫生管理条例
江苏省人大常委会


（1996年7月12日江苏省徐州市第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1996年8月16日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 市容管理
第三章 环境卫生管理
第四章 法律责任
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强城市市容和环境卫生管理，建设现代文明城市，促进社会经济发展，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市市区。
第三条 本市城市市容和环境卫生管理实行集中领导、统一规划、条块结合、分区实施的原则。
第四条 市人民政府城市市容环境卫生行政主管部门负责城市市容和环境卫生管理工作，对各区人民政府和其他有关部门的市容和环境卫生管理工作，负有组织、协调、指导和监督职责。
区人民政府按照市人民政府规定的权限，负责辖区内的市容和环境卫生管理工作。
建设、规划、公安、工商、交通、卫生、园林、房产、文化、环境保护等有关部门各司其职，共同做好城市市容和环境卫生管理工作。
城市市容环境卫生行政主管部门的监察队伍，承担城市市容和环境卫生管理的综合巡察职责。
第五条 对违反本条例的行为，由城市市容环境卫生行政主管部门处罚。法律、法规另有规定的从其规定。

第二章 市容管理
第六条 建筑物、构筑物和公共设施应当保持外形整洁、美观，对影响市容的脏污墙面、残垣断壁、窨井盖缺损等，责任单位或者个人应当粉刷、整修、改造或者拆除。
第七条 禁止在快慢车道、人行道、安全岛、交通隔离设施、路名牌、站牌、电线杆、行道树、绿篱、桥梁栏杆等上晾晒、吊挂有碍市容的物品。
第八条 禁止在城市建筑物、雕塑、设施以及树木上涂写、刻画。
在建筑物、构筑物、设施以及树木上张挂、张帖宣传品等，应当经城市市容环境卫生行政主管部门批准。
设置户外广告应当外型整洁、美观，并按城市市容环境卫生行政主管部门指定的时间、地点和形式设置。
大型户外广告的设置应当征得城市市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。
第九条 市区主要道路和重要路段两侧临街建筑物的阳台、平台、外走廊等堆放杂物不得露出护栏；楼（房）顶不得堆放杂物；封闭阳台应当符合城市市容环境卫生行政主管部门的规定。
楼（房）顶不得违章搭设建筑物、构筑物。
第十条 因建设等原因需要挖掘道路，应当在城市规划、市政工程、公安交通等部门批准后，向城市市容环境卫生行政主管部门备案。
经批准挖掘的道路，应当在规定期限内恢复路面。
在道路两侧和公共场地临时堆放物料、占地作业、搭建非永久性建筑物、构筑物以及其他设施的，应当征得城市市容环境卫生行政主管部门同意后，按有关规定办理审批手续。
第十一条 在市区主、次道路和重要区域设置商亭（棚）、摆设摊点，应当由城市市容环境卫生行政主管部门与有关部门会商确定设置地点。
第十二条 禁止在市区主、次道路两侧占道设置或者在临街墙体离地面二米以内悬挂设置空调压缩机和排气扇。
第十三条 市区主要道路两侧和重要路段、景区内单位和经营者设置夜景灯光，损坏的应当修复。
重要地段夜景灯光的设置方案，应当经城市市容环境卫生行政主管部门批准。
第十四条 市区主、次道路两侧的单位和经营者，应当按城市市容环境卫生行政主管部门划定的责任区，履行包秩序、包绿化、包卫生的责任。
第十五条 街道和公共场所的树木、绿篱、花坛（池）、草坪等，应当保持整洁，不得损毁、砍伐、攀折。
第十六条 机动车辆应当在停车场整齐停放。在道路或公共场地设置机动车临时停车场，应当由城市市容环境卫生行政主管部门会同规划、道路管理、公安交通等部门统一规划、定点设置。
非机动车辆和摩托车应当在存车处或者划定的界线内停放。
沿街单位的非机动车、摩托车应当停放在单位内部，单位内部无停放条件的，由城市市容环境卫生行政主管部门会同道路管理、公安交通、规划等有关部门指定地点存放，单位应当安排专人管理。
第十七条 主要道路两侧应当建设透景围墙，确需建设实体围墙的，应当经市人民政府同意。
临街的各种建筑工程施工现场，应当设置围墙或者用围布遮挡，出入口应当硬化路面；停工场地应当及时整理并作必要的覆盖；竣工后应当及时清理、平整场地。
疏浚、整修作业产生的渣土、污物、树枝等，应当及时清运，施工结束后应当即时清理场地。
第十八条 沿街单位、店面的名牌字号，用字应当规范，橱窗内应当陈列整齐、美观，配有灯饰。

第三章 环境卫生管理
第十九条 建设单位在新区开发和旧城改造时，应当按规划配建环境卫生设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。工程验收时应当有城市市容环境卫生行政主管部门参加。环境卫生设施未配建或者验收不合格的，建设工程不得交付使用，交付使用前的环境卫生工作，由建
设单位负责。
因建设需要拆除、迁移、封闭环境卫生设施或者改作他用的，建设单位应当报城市市容环境卫生行政主管部门批准。
第二十条 市人民政府应当根据人口密度和流动人口数量以及公共场所等特定地区的需要，制定公共厕所建设规划，建设、改造公共厕所，并制定相应的公共厕所管理办法。
市区新建公共厕所应当建成水冲式。
第二十一条 主要街道、广场，由环境卫生专业单位负责清扫保洁；区管道路和居民小区由街道办事处负责清扫保洁；绿地和风景区由园林部门负责清扫保洁；河道水面由河道管理部门负责保洁；市区内的铁路沿线由铁道部门负责清扫保洁；港口客货码头作业范围内的地面、水面由港
口客货码头经营单位负责清扫保洁；机场、车站、公共汽车站的始末站、影剧院、博物馆、展览馆、纪念馆、体育馆（场）等公共场所，由本单位负责清扫保洁；机关、团体、部队、企事业单位除负责本单位内部的保洁外，还应当按照城市市容环境卫生行政主管部门划定的责任区负责清扫
保洁。
第二十二条 生活、生产、经营、施工中产生的垃圾和其他废弃物，应当按照规定的时间、地点和方式，收集、运输和处理；有毒、有害废弃物应当依照国家有关规定处理。
第二十三条 公民应当爱护公共环境卫生，不得随地吐痰、便溺、乱扔瓜果皮核、纸屑、烟头以及其他废弃物。
第二十四条 禁止向路面、场地、河道洒泼、倾倒污水、泔汁、炉灰和丢弃废食具及其他废弃物；禁止向下水道内倾倒、丢弃各类固体废弃物。
第二十五条 进入市区的各种机动车辆车身应当保持清洁。车身不洁的应当冲洗干净后进入市区。禁止占道清洗车辆。

第二十六条 在市区运行的交通运输车辆装载的液体和垃圾、粪便及煤炭、水泥、石子、黄沙等散装货物，应当密封或者覆盖，不得泄漏、遗撒。
第二十七条 垃圾容器应当在规定位置摆放整齐，垃圾不得遗撒在容器外。
第二十八条 禁止在道路、广场及其他露天场所或者公共垃圾容器内焚烧树叶、树枝以及其他可燃垃圾和有毒、有害物质。
第二十九条 设置临时贸易市场或者摊点群，应当由城市市容环境卫生行政主管部门会同规划、工商等部门商定，报市人民政府批准。
经批准设置的临时贸易市场和摊点群，应当在划定的范围和规定的时间内从事经营活动。
第三十条 贸易市场开办单位应当配备和组织专职卫生管理人员及时清扫并按规定处理场内垃圾、污水、污物，保持场内清洁。
第三十一条 夜市摊点经营者以及其他饮食经营者应当在划定的范围内保持摊点或者店面周围环境清洁卫生。
第三十二条 使用音响设备不得违反噪音管理规定；生产、施工作业产生的噪音，不得超过国家规定的标准；在居民区内施工产生噪音妨碍居民生活的，二十二时至次日六时之间不得施工，因抢修、抢险进行的施工除外。
第三十三条 居民小区应当保持清洁，禁止在楼房周围堆放杂物和擅自搭建各种建筑物、构筑物。
禁止从楼上抛掷废弃物品。
第三十四条 市区内禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、猪等家禽、家畜；因科研、教学或者其他特殊原因确需饲养的，必须经城市市容环境卫生行政主管部门会同有关部门批准。军队饲养畜禽，按照国家有关法律、法规规定执行。
饲养犬类的，必须经公安机关批准。经批准饲养的家犬，不得被携带搭乘公共交通车辆和进入公共场所。

第四章 法律责任
第三十五条 违反本条例第六条、第二十一条规定的，由城市市容环境卫生行政主管部门责令纠正。逾期未纠正的，每逾一日处以五十元以上一百元以下罚款。
第三十六条 违反本条例第七条、第八条第一款、第二款、第三款、第九条第一款规定行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门责令纠正、限期拆除，采取补救措施，并可处以十元以上二百元以下罚款。
第三十七条 有下列行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令纠正，并按照下列规定予以罚款：
（一）违反本条例第十六条第二款、第二十三条规定的，处以十元以下罚款；
（二）违反本条例第二十四条、第二十五条、第二十九条第二款、第三十一条、第三十四条第一款规定的，处以十元以上一百元以下罚款；
（三）违反本条例第二十八条规定的，处以二十元以上二百元以下罚款；
（四）违反本条例第三十三条第二款规定的，处以五十元以上一百元以下罚款；
（五）违反本条例第十二条、第十三条、第十八条规定的，处以一百元以上五百元以下罚款；
（六）违反本条例第二十条第二款、第二十二条、第二十六条、第二十九条第一款、第三十条规定的，处以一百元以上一千元以下罚款；
（七）违反本条例第十七条第二款、第三款规定的，处以五百元以上三千元以下罚款；
（八）违反本条例第八条第四款、第十九条规定的，处以五百元以上五千元以下罚款。
第三十八条 有下列行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令纠正，可以并处警告、罚款：
（一）擅自设置商亭（棚）、摆摊设点的，处以五十元以上一百元以下罚款；
（二）不履行包秩序、包绿化、包卫生责任的，对责任单位处以五百元以上一千元以下罚款，对责任个人处以五十元以上一百元以下罚款；
（三）挖掘道路未备案的，处以一百元以上五百元以下罚款；未按期恢复路面的，按未恢复道路面积处以每平方米三十元以上五十元以下罚款；
（四）垃圾容器摆放不整齐和容器周围遗撒垃圾的，对其管理部门处以每处五十元以上一百元以下罚款；
（五）在居民小区楼房周围堆放杂物的，处以五十元以下罚款；
（六）擅自设置停车场、停车点的，处以五百元以上三千元以下罚款。
第三十九条 有下列行为之一的，由城建、园林、公安、环保、规划等部门按各自职责，依法处罚：
（一）违反本条例第十条规定擅自挖掘、占用道路的；
（二）违反本条例第十五条规定的；
（三）违反本条例第三十二条规定的；
（四）违反本条例第三十四条第二款规定的；
（五）违反本条例规定搭建建筑物、构筑物的。
第四十条 各区人民政府和负有市容环境卫生管理职责的部门、单位未履行职责，造成管理秩序混乱和影响市容环境卫生的，城市市容环境卫生行政主管部门可以向其发出整改通知书，限期改进和纠正，逾期未改进和纠正的，可建议市人民政府追究责任人的相应责任。
第四十一条 对不服从市容环境卫生管理人员依法管理，侮辱、殴打市容环境卫生管理人员或者阻碍其执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十三条 城市市容环境卫生行政主管部门和负有市容环境卫生管理职责的部门及其工作人员，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者其上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第五章 附 则
第四十四条 县（市）和贾汪区城区的市容和环境卫生管理参照本条例执行。
第四十五条 本条例自公布之日起施行。



1996年8月16日
新农村建设中社区发展研究:基于利益逻辑与社区建设的双重视角

摘　要:新农村建设可以实现农民利益在时空上拓展、维度上深化、内容序列上优化组合,力求实现利益逻辑与社区建设在时空、组织、制度和文化上的契合。基于农民利益逻辑与农村社区建设的双重视角对新农村社区发展进行机理考量,归结出利益逻辑的三个层次即利益参与、利益发展和利益和谐。通过对社区民主建设、社区经济建设和社区文化建设来构建社区发展的保障机制、动力机制和导向机制体系,实现农村利益主体、利益客体和利益载体的互动共进与和谐发展。
关键词:新农村社区;利益逻辑;利益和谐;社区建设;实践机制

一、问题与视角:新农村建设中社区发展的背景研究
　　我国进入社会转型加速期,农村社会分层、社会流动加剧和社会结构变迁导致利益分化、利益主体多元化和利益群体显性化,这加剧了农村社会利益的冲突和矛盾的尖锐化和激烈化。和谐社会下要实现利益发展就要求利益在时空上的拓展、在维度上的深化、在内容序列上优化组合,必须促使利益发展与组织载体的培育实现时空上的契合,实现利益主体、利益客体和利益载体之间互动互促、同质同向①*。利益发展分为三个层次,其一是整合利益即是实现利益参与,对多元利益中的共有利益、共同利益和共享利益能够实现统一的利益诉求,通过制度化、规范化和法治化实现农民的和谐利益表达。要促进和谐利益的实现关键是做到利益诉求的制度化、规范化和法治化,实现利益的低成本表达。通过对农民利益诉求的主体、诉求的方式、诉求内容、诉求的机制体系和诉求的模式等方面的系统梳理和创新的建构,力求建构主体多元、内容全面、机制和谐、模式可行和依法保障的农民和谐利益实现体系。其二是利益发展,发展利益包括存量利益的增加和增量利益的发展,一方面通过培育农村集体经济组织来壮大农村集体的经济基础,另一方面整合社会资源,构建多元投资主体下的农村利益(公共产品)供给机制,实现社会主体在农村公共产品方面的共进互促。其三是协调利益即是实现利益和谐。通过对农村社区组织文化的建构和创新,用社区的组织文化来引导、沟通和协调农村的差异利益、冲突利益和矛盾利益,最终做到在认同差异利益的基础上缩减差异利益和平衡冲突利益。②**农民利益发展的要求必然促使农村社会组织创新和制度变革。而建立在利益主体发展与利益客体发展融合实现的时空载体基础上,以农村社区发展整合经济、政治与文化各方面的利益。
英国社会学家R•麦基弗认为社区是建立在成员的共同利益之上,社区的主要特征是共同的善或公共利益,社区不是简单的个人利益的集合,因此需要一种组织作为载体,这种组织可以小到家庭,大到国家。[1]303-335这一社区理论的研究论述了社区是一个利益聚合的组织体,具有同质利益的认同、异质利益的协调和多维、多向利益之间的整合功能。根据米格戴尔的“国家的社会嵌入与互动论”可以推断,个人、公民社会和国家的分界是通过互动而内生的,是相互转变的,不是一成不变的。[2]该分析范式与哈贝马斯认为的“公共领域”即“公民社会”独立于国家的分析范式形成了明显的对照。“国家的社会嵌入与互动论”分析范式强调人们必须意识到,私人领域(个人权利域)、公民社会、有限政府的形成是通过互动内生而成的。这意味着,私人领域、公民社会和政府三者之间往往存在着较量推拉关系。私人领域和公民社会的形成和维护能够促成有限政府,从而达致多赢格局。市民社会的社区是社会发展必然要求,而市民社区中从政治、经济与文化三元结构出发,是一个完整的不可分割的体系。农村社区具有区别于城市社区的自身特点,主要是指以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主,人口密度和人口规模相对较小的社区,具有人口密度低,同质性强,流动性强,风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大,社区成员血缘关系浓厚等特点。[3]10-11我们认为应着力发展社区经济,壮大农村集体经济实力,优化社区治理结构,增强基层民主,以发展促规范,以发展促保障,具体从政治、经济和文化三个方面实践社区发展理论,从而促进农民权益的共同实现。我国农村社区的产生是社会变迁、制度创新和组织变革的内在需要,是和谐社会发展、社会利益协调的内生变量,它具有公益性、志愿性、民间性、组织性特点,这些特点契合了和谐社会下对农村社区利益整合的需要,它是通过农村社区的建设来实现同质利益的认同、异质利益的协调和多维、多向利益之间的和谐。新农村社区建设就是通过社区这一时空载体实现利益的整合,通过社区促成共有利益、共同利益的聚合,促进利益参与、利益诉求的低成本、规范化、制度化和法制化表达,实现和谐利益,通过社区发展促进经济利益的发展,扩大存量利益、增加增量利益,实现利益的可持续发展,通过社区对差异利益、冲突利益的协调实现社区和谐利益的各种运行模式、运行方式和运行机理。和谐新农村社区的构建可以实现利益主体和利益客体的和谐发展。第一,农村社区作为政府和农村社会信息沟通、对话、合作的桥梁和纽带,它可以有效的平衡协调政府和农村社会的利益关系,实现农村共有利益和共同利益表达参与的制度化、规范化和法制化,保障农民组织化、制度化的参与政府的公共政策的制定,降低政府制度变迁、制度创新的成本、政策制定的风险、政策执行的成本,实现农民的和谐利益。第二,农村社区作为一个社会组织,可以参与农村社会的公共产品供给,由于供给公共产品的针对性强、成本低、效率高等优点,能够高效的促进农村社会利益的发展,增加农村的增量利益。社区参与公共产品的供给促成对政府竞争,增加政府公共产品创新的动力和提高政府公共产品的质量、数量和价格,实现社区利益的可持续发展。第三,农村社区作为一个社会自组织体,通过社区文化的培育来协调差异利益和冲突利益,在认同差异利益的前提下缩减差异利益和平衡差异利益,最终实现利益之间的和谐。目前学界关于农民利益发展与农村社区建设的研究较多,但研究往往突出农民利益逻辑关系或农村社区建设的单一视角,或者对农民利益逻辑层次的研究只停留在平面的视角上,没有从立体化和系统化的视角来研究农民利益的逻辑和农村社区的建设,不能实现农民利益逻辑和农村社区建设的互促共进和同质同向,因此从利益逻辑和社区建设双重视角研究新农村社区发展对和谐社会的建构至关重要。
二、利益逻辑:新农村建设中社区发展的机理考量
利益是新农村社区发展的逻辑起点和分析基点,社区发展是社会主义新农村建设的时空、组织、制度、文化载体。要建设社会主义新农村必须抓住利益这个关键的问题,这是建设新农村,实现农村和谐、农民利益发展与农业现代化的基础。我们通过对利益参与、利益发展与利益和谐的利益逻辑进路来论述新农村社区发展对社会主义新农村建设以及对“三农”问题解决的现实和历史意义。
(一)新农村建设中社区发展的政治基础:利益参与
新农村建设的抓手是农村社区发展,把农村建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村社区。新农村社区发展的关键要实现农村社会利益的参与,必须发扬村民民主,使农民参与到国家的管理中去,并使农民可以在体制内进行利益代表和利益表达,并通过利益代表和表达机制影响政府的公共政策促进和谐利益的实现,从根本上保障农民的政治、经济、文化权利,实现社区对农民利益参与的保护,这是和谐社区建设的政治基础。但是,近些年在人大代表的选举方面,农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/8—1/4,这本身已经很不公平。即使按照这个标准,农民代表的名额还是没有达到要求。2002年末,全国有乡村人口78241万人,根据农村每96万人选代表1人的规定,农村应选出全国人大代表815名,可实际上只有252名,还不到规定的1/3。在地方选举中,这种情况更为严重,从1983年以来,省、市人民代表大会中的农村代表比例从来没有超过20%。县、乡人大代表中农民代表的比例较高,但也远远没有达到法定比例。农民在各级国家权力机关中没有足够的代表来表达他们的利益诉求,很难在利益博弈中维护自己的利益,更难通过制度化的利益参与来争取更大的利益了。所以在以往的政治体制改革和经济体制改革的过程中,快速发展的市场经济并没有带来农村社会发展“帕累托效应”,而是出现了“马太效应”,社会利益关系严重失衡。一部分人利用政治经济改革,成为社会改革的受益者,他们获得了经济、政治、社会改革的大量的增量利益,而另一部分人却成为经济、政治、社会改革的牺牲者,不仅没有享受到改革的增利益,甚至其原本的有限利益还被侵犯,社会出现了强势利益群体和弱势利益群体、既得利益群体和争取利益群体之间的对立和矛盾。但是,更可怕的是强势群体、既得利益群体利用他们的力量影响政府公共政策,使这种不合理的利益关系合法化、制度化。而中国大量的弱势群体由于缺乏组织性,没有影响公共政策的能力,即没有人或组织来代表他们的利益,表达他们的利益主张、利益诉求,并通过影响政府公共政策的制定,来实现社会制度上的公平,来实现他们合法的经济、政治、文化利益。与我国的农民弱势群体不同,国外的农民弱势群体常常通过非政府组织来影响政府政策,实现自己的合法利益。比如,美国的农民协会、农民联盟、农场局三大农民团体代表农民的利益,对政府决策产生了强大的影响力;法国的农民工会、农民协会、农会等组织代表农民利益,日本则有全国农协联盟代表日本农民利益,使不足5%的农民人口,却控制25%的选票,政府的农业政策很大程度上受农协的制约,任何损害农民利益的行为很可能导致执政联盟的崩溃。所以,我们在新农村建设的过程中要将农民组织起来,真正促成社区的和谐利益的实现。
农村社区是村民在自愿的基础上组成的社会组织,它有利于实现分散群体的利益整合,使农民弱势群体找到组织表达他们的利益。第一,社区是村民在自愿和公益的基础上组成的,具有相对共同的生活背景和价值取向,他们的人生观、价值观、文化需求相对趋同,能够在共同利益的基础上有效的组织起来,做到用一个声音说话,每个组织成员的利益主张都能在社区内得到有效的表达、沟通,促使社区能够了解组织成员的利益主张。第二,社区作为一个组织体系,有更强的信息收集、分析、判断、处理能力,能够更好的实现组织的利益识别和利益判断,进而使代表的农民利益更加广泛、全面、系统。第三,通过社区来实现利益表达,能够降低社会的交易成本。由于农村利益主体的数量很大,利益主体非常分散,他们达成一致所需要的信息量较大,需要进行多次谈判、沟通、协商、妥协的才能达成一致,信息、契约成本非常高昂。社区可以利用组织优势,在组织内部实现农民利益的整合,降低信息收集、分析、判断和处理的次数,即降低农民个体利益代表的成本也克服了农民个体行为的机会主义倾向。[4]169-120
在利益主体日益多元化和利益需求多样化的今天,和谐利益的实现问题,尤其是农民弱势群体的和谐利益表达问题至关重要,当农村社会中的弱势群体利益受损,却不能通过合法的渠道充分表达时,农民可能会通过体制外的手段来表达自己的利益主张,导致社会的动乱和不稳定。当前我国农民弱势群体的利益表达存在以下矛盾:第一,农民利益表达客观必要性与表达意识主体缺失之间的矛盾。第二,农民利益的群体性和表达的个体化之间的矛盾。第三,农民利益的正当性与表达方式的不正当性之间的矛盾。社区是群体利益一致并在自愿和公益的基础上形成的,成员之间拥有相近的文化价值观,组织成员在组织内能够自由的沟通、发表自己的看法、主张和要求,社区作为一种组织中介能够真正了解组织成员的利益需求,进而平衡协调各个体利益的关系,使个体农民利益表达群体化、农民群体利益表达一致化,并将农民个体利益表达控制在合法的范围内,避免不正当的利益表达而影响社会的稳定。
(二)新农村建设中社区发展的经济动力:利益发展
　　经济基础决定上层建筑,生产力是社会变革、发展和创新的根本动力。新农村社区发展的经济动力是促进社区利益的发展,以社区组织体的完善和创新来促进利益的增加,以社区组织的变革来实现社会结构的变迁,尤其促进在三元互动的社会结构下社区对是农村增量利益的发展,使广大农民在保持存量利益的前提下参与社会增量利益的分配,实现“罗尔斯”的分配正义。我国农村的公共产品供给存在严重的问题,以湖北省农村水利基础设施为例,由于受投资总量偏低的影响,修建于上世纪50-60年代的占51%, 70年代的占35%, 80年代以后的占14%,大部分已运行三四十年。同时,在水利设施运行过程中,病险设施数量多、比重大,全省排灌泵站老化率高达60%以上, 782处大中型泵站电机和水泵老化率分别达到62. 6%和70. 8%,渠道建筑物老化率在40%以上。水利设施建设的滞后,使得灌溉能力下降,据统计,全省有效灌溉面积和旱涝保收面积占耕地总面积仅分别为67. 3%和54. 7%。新农村建设中的重点是从增加对农村的经费投入到增加对农村公共产品的供给,从“以工促农”到“城市支持农村”,都是要增加农村利益对象供给的总量。利益动力实际上就是增加农村利益对象的供给,克服利益对象供给不足导致的利益冲突,促进农村社区的利益驱动功能。同时社会三元主体的竞争互促可以降低农村公共产品和准公共产品供给的成本,如农村公共卫生的维护、农村基础设施的建设、农村娱乐设施、农村的环境、生态保护以及对农民的培训等。并且三元互动互促也增加政府对农村社区公共产品创新的动力和挑战,实现制度的和谐变迁。
我们可以通过社区对公共产品或准公共产品的供给来论证它的利益发展功能。第一,社区参与农村供给公共产品和准公共产品,首先在数量上增加公共产品的供给,即增加了农村的公共利益。同时,社区参与(准)公共产品的供给,必然与政府在公共产品的供给上展开竞争,政府在外部竞争的压力下,将提高公共产品的供给质量和降低公共产品价格,从而促使政府进行制度创新,实现农村社会公共利益的增加。第二,社区具有公益性、自治性和组织性的特点,使社区能够实现政府和社会的良好沟通,社会个体的利益可以通过社区充分表达利益诉求,展开政府和农民的对话、沟通,政府可以更了解农民的呼声,并通过政府的公共政策进行协调,促使与农民相关的制度供给相对均衡,加快农村制度变迁的速度,降低农村社会制度变迁的社会成本,更好的实现农村利益的制度协调,使制度产生更大的生产力和社会利益。由于政府和农民的良好、有效沟通,政府的合法性更普遍的得到农民的认可,农民对政府出台的公共政策更易于理解、接受,降低了政府在农村的执法成本以及法律的救济成本。第三,在新农村建设中,农村社会日益分化为众多的阶层和利益群体,人们的兴趣、爱好、价值观念、经济利益越来越多样化,政府作为代表全体社会成员的唯一合法代表,必须对各阶层一视同仁,提供统一的服务,否则,可能会被指责为“歧视性”政策行为。通常,政府在成本收益的压力下,往往只供给统一、单一的公共产品,实现政府供给的规模优势,没有能力满足各个农村利益群体的需求。社区却能够有效的满足农村社会的多元化需求,支持农村社会的多元格局,满足农村中数量巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”的利益需要,满足他们的个性化利益主张,增加农村社会差异利益的总量。[5]第四,社区发挥政府制度创新的试验田作用,降低制度变迁、创新的成本。农村一直是我国文化、制度创新的摇篮,社区没有政府的种种严格限制,可以在自己的组织里大胆的创新,如果社区的制度创新成功,政府认为有必要推广,可以直接借鉴,减低政府制度创新的社会成本。
利益的可持续发展是建立在社会结构变革和社会组织完善的基础之上的,这里的社会结构变革就是有二元的社会结构变革为三元的社会结构,组织的创新就是社区这一时空载体的创新。只有在稳定多元的社会结构和发育完善的社会组织的环境下,才能构建利益可持续发展的动力机制。农村社区利益动力机制是调整农民之间、农民和其他利益主体之间利益关系来增加农村利益对象的供给,促进农民对利益对象的追求的动力基础。利益参与是农民个体利益通过群体利益的形式以社区为中介合理有效表达自己利益需求,实现对政府公共政策的影响,使政府在增加利益对象供给的基础上,通过公共政策来促使和谐利益的实现,促使不同利益个体和利益群体通过利益动力机制来预测自己的行为结果,并采取相应的行为模式,使农民个体之间、农民和其他主体之终实现社区利益的可持续发展。
(三)新农村建设中社区发展的文化导向:利益和谐
利益结构的变化、利益主体的变迁、利益关系的调整、利益对象的发展往往是以文化的变化、变迁、挑战和发展为载体的,新农村社区建设就要通过社区组织文化来融合、协调和约束分散农民的利益。农村社区的利益是多元的、差异的、冲突的和矛盾的,建设和谐新农村社区必须促使差异利益之间的和谐,实现利益和谐是新农村建设的保障性取向,也是利益的多维度、多向位发展的必然要求。要实现差异利益的和谐首先要在承认利益差异的前提下,通过社区文化的导向功能来缩减利益之间的冲突,并对多维、多向和多序的利益之间寻求平衡。农村建设中必须发挥文化对利益的整合功能,即在农村建设先进的农村文化,尤其是建设农村先进的社区文化,通过社区先进文化实现农村的社会利益和谐。新农村建设是以社会转型为背景的,我们在进行经济体制和政治体制改革的过程中,农民个体分散、分化,农民对利益需求呈多元化、差异化趋势,农民的价值观、人生观、世界观出现混乱、迷失,农民缺乏科学的信仰,出现了“拜金主义”、“享乐主义”。同时,城市中心主义导致农村文化的断裂,以创新、进取、理性、开放为主要特征的城市先进文化和以落后、愚昧、保守、狭隘为主要特征的农村落后文化发生冲突,导致农村出现各种各样的精神疾病,如焦虑感、失落感、不平感、漂泊感和缺乏归属感等,这些精神疾病背后隐藏着农民个体与其他主体之间利益观念的差异、对立和不和谐。而社区文化能有效的协调个性化的、分散的农民个体经济利益、政治利益和文化利益,协调农民个体的人生观、价值观、世界观。社区是自愿组成的群众自治组织,人们在组织内部就共同关心的经济、政治、文化和其他一切社会问题展开讨论,形成社区内部的组织文化。社区文化具有群体性、共享性、参与性、公开性、公益性、一致性和整体性等特征,社区通过社区文化来协调农民个体的经济、政治、文化利益。在新农村建设中,社区通过培育社区的组织文化,实现农民个体的归属感、使命感和认同感,提高农民个体的奉献精神,从而降低农民利益冲突的观念根源。使农民个体的利益冲突在观念上得以有效的溶解,将农民个体经济利益在自己的社区内实现协调,避免农民利益的冲突、扩大和激化。
社区用社区文化来引导农民个体,使分散的农民个体利益实现在组织内的整合,在组织内部,农民个体利益的整合是通过社区文化来实现的,社区成员在相对统一、协调的文化导引下,彼此相互信任,农村传统的风俗、习惯、诚信、道德、伦理机制得到最大的发挥。社区对农民个体的利益协调不是仅仅建立在利益对象、社会制度的供给基础上,而是建立在社区文化、道德、伦理的基础上,降低了农民个体之间的信息收集、判断、分析和处理成本,使农民个体的利益在低成本的基础上实现利益整合、利益导向。这样能够更好的实现农民的利益代表和利益表达,并通过群体的力量影响政府农村公共政策,建立合理的和谐利益生成机制和利益发展机制,实现农民利益的保障功能。目前我国农村实行村民直选,虽然还存在一些问题,却有效地推进农村的民主,村民在直选的过程中学会了谈判、沟通、协调、了解和妥协,这些经验是民主过程中不可或缺的,如托克维尔所说“正是在自治的过程中,美国公民在力所能及的有限的范围内,试着去管理社会,使自己的习惯与自由赖以实现的组织形式相一致……他们体会到这种组织形式的好处,产生了遵守秩序的志趣,了解权力和谐的优点,并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的切合实际的概念”。[6]368这说明在社区组织中形成的社区文化,可以改变农民个体的利益观念,导引农民个体的利益行为,从而通过对农民的利益行为的导引来实现农村社会利益的整合。
三、社区建设:新农村建设中社区发展的实践机制
　　社会主义新农村建设必须坚持以农民利益的实现为本,以农业的发展为基础,以农村社会的利益和谐为最终目标。利益主体和客体的发展必须要以社区的发展为基础,利益的实现以权利为表现形式,以社区发展权为权利基础、以社区为时空、组织、制度、文化载体,所以在社区功能性整合利益发展的过程中,要通过社区的发展促进农民权利(利益)的实现,进而通过社区组织实现农民从平等的生存权向平等的发展权过渡。我们可以通过社区建设的三个层次即社区民主建设、社区经济建设和社区文化建设来促进增量利益的发展,构建社会主义新农村社区发展的保障机制、力机制和导向机制,实现农村利益主体、利益客体和利益载体的互动共进、和谐发展。
(一)社区民主建设:新农村建设中社区发展的保障机制
新农村建设要发挥农村社区利益整合功能,必需建立在依法自治的基础上抓好村民自治的民主建设,发展农民的民主权力,这是实现农村社区利益整合的政治基础。在和谐社会和新农村建设的背景下建设社区民主即是实现社区的自治和提高农民的组织化程度,实现通过社区民主建设促进和谐利益的诉求。
社区的自治首先应进行农村社区权力合理配置,在坚持基层党组织的领导下,农村社区治理从行政权力的单向制约向多元权力互动转变,从政府型主导逐渐向社会型主导转变,形成社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动,实现社区完全自治,完善农村社区的直接选举制度,从而达到“自我教育,自我管理,自我服务”的目的。主要可以包括以下基本自主权力:财务自主权、日常事务决策权、干部人事任免权、民主监督权、不合理摊派拒绝权、管理自主权。农村社区治理的优化,不仅强化了农村基层民主建设,而且从制度上拓展了农民参与公共事务的能力和途径,从而最终保护农民的政治权益和经济权益,促进农民发展权的实现。其次,农村社区建设是社会主义新农村建设的重要部分,但对于处在经济转轨与社会结构转型交织的历史时期,农村社区既要大力发展,又要强化农村社区的控制,以避免权力被异化而侵害农民权益和社会公共利益。目前,广大农民素质相对低下等诸多现实性问题,农村社区容易出现农村个别精英主义歪曲民主,重视短期效益而无视长期效益,不利于社会的可持续发展。因此,农村社区建设应明确以经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展为目标,促进人与社会、人与自然的和谐发展。我们认为,首先应坚持党的领导,发挥基层党组织的作用。其次,制定科学合理的农村社区民主治理制度,强化运行程序。再次,建立民主监督机制,强化农村社区治理透明度。最后,提升农民的综合素质,强化农民的权利意识。
提高农村社区的组织化程度关键要大力培育社会中间组织,调动整个社会力量参与农村社区的民主建设。政府一方面大力发展农村经济组织,可以加大对社区公益组织和其他中介组织的培育,发挥社区组织主体的利益聚合和利益协调功能。第一,农民组织化程度的提高和大量公益中介组织的出现,可以实现和谐利益的组织化和制度化表达,解决和谐利益诉求的渠道和方式问题。第二,社会组织代表农民表达和谐利益可以提高和谐利益的质量和效益,实现农民的政治利益、经济利益和文化利益的多维诉求和利益诉求内容的立体化。第三,组织化的利益诉求可以整合整个社会的资源,实现自助型的利益诉求模式和政府救济型的利益诉求模式的维度和向度的统一。
(二)社区经济建设:新农村建设中社区发展的动力机制
社会主义新农村是“生活宽裕”的新农村,如邓小平所说“贫穷不是社会主义”,农村的贫穷更不是我们理想中的新农村,经济建设的质量、规模、速度、效益直接决定社会主义新农村社区发展的水平与方向。经济基础决定上层建筑,生产力是社会变革、发展和创新的根本动力。正如马克思所说的“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[7]476,经济的发展是利益发展和社区发展的源动力,新农村建设中要实现新农村社区建设的利益发展功能,必须大力发展社区经济,以经济的发展为构建和谐新农村社区提供强大的经济基础和物质保障,社区经济发展的质量、速度、结构、规模和效益是构建新农村社区的内在源动力,新农村社区构建的落脚点也是通过促进社区经济的发展来实现农民的利益发展。
社区经济的发展主要通过发展农村集体经济、建设农村社区企业,促进农村集体经济发展和建构农村公共产品多元供给主体。首先,发展农村社区企业。其一,整合内外部资源,充分抓住新农村建设的契机,利用中央新农村建设的“多予、少取、放活”的方针,以争取更好的发展环境。如充分利用公共产品的形式,加强对农村基础设施的建设,为农业发展服务。其二,灵活发挥地方优势,发展农村特色经济。农村社区建设应依据农村的内外部环境,充分发挥地理资源优势,调动广大农民的积极性,以农业产业化为基础,加强对农业衍生品的加工,积极进入第二、三产业,从而建立以农村社区企业为主体、多种经济组织形式并存的农村经济发展模式。其次,建构新农村社区公共产品的供给的主体多元化体系,即在新农村社区建设时要发挥政府的主导作用、市场的基础作用和社区组织的主体作用,根据农村社区经济的特点进行差异化的分工。根据产品的技术属性将农村公共产品细分为三类:资本密集型产品(农村供水、供电、道路、通讯、文化场地、养老设施等基础设施、基础教育、金融体系、社会保障、医疗保健等);技术密集型产品(预防病虫害、新品种试验和推广、农业技术培训等);劳动力密集型产品(村民之间的生产互助、精神互助、生活互助、资金互助以及社区民主和社区自治活动等)。[8]96在新农村社区建设的过程中,其一,要发挥政府在资本密集型经济供给的主导作用。我国新农村建设在资本密集型产业如农村供水、供电道路、通讯、文化场地、养老设施等基础设施、基础教育、金融体系、社会保障、医疗保健等具有纯公共产品的特点,它具有消费的非排他性、投资的巨大、周期收益长等特征,对资本密集型产业的建设主体只能由政府来履行主导作用,这是保障新农村社区建设的基础。其二,要发挥市场在技术密集型经济中的基础作用。市场投资行为具有唯利性、投机性、短期性和盲目性,所以我们在建设新农村社区的过程中必须建立市场的利益驱动、利益保障机制,使市场投资主体在新农村社区建设中能够通过市场的利益机制来实现和保障自己的利益,这样市场主体参与农村公共产品供给可以提高公共产品的数量和质量,同时也弥补政府行为的低效和滞后,有效地形成多元互动的竞争局面。其三,要发挥社区自组织和社区中介在劳动密集型经济的主体作用。构建新农村社区必须发挥社区自己的主体优势,因为新农村社区建设的主体是农民、服务的对象也是农村社区,我国农村社区拥有巨大的劳动力成本优势,可以抓住“工业反哺农业”、“城市促进乡村”的机遇发挥劳动成本优势在劳动力密集型经济方面发挥主体作用,这样既可以调动农民的积极性、主动性和参与性,同时由于农民自己的参与也提高了公共产品供给的针对性、及时性和有效性,增加农村劳动力的就业和提高农民的经济收入,最终实现新农村社区的经济发展、社会稳定,保障和谐新农村社区建设的功能发挥。
(三)社区文化建设:新农村建设中社区发展的导向机制
新农村建设中发挥农村社区的利益发展功能,必须进行农村文化建设,发挥社区文化的整合功能和导向功能,使农民在社区内部实现自我的利益协调。农村文化建设是新农村社区建设的精神导向力,它为新农村社区建设指明方向和提供精神动力,通过改变农民的思想、观念、习惯、意识、行为方式等来促进农民利益的整合,并通过文化的整合、驱动和导向机制来实现农民的利益和谐。
农村发展离不开特定的文化背景与社会基础,有什么样的农村文化,就有什么样的农村发展的方式、模式、方向、速度、质量和结构。目前,我国农村政治、经济、文化不发达的现状制约了农村的发展和农民利益的保护、实现。新农村建设中必须大力发展农村先进的政治、经济、文化是我国农村发展和农民利益保障的根本所在。其一,建设新农村文化的主要途径在于大力发展农村义务教育提高农民的文化素质与政治素质,加快农民观念与思维的更新与进步,实现由传统农民向现代新农民的转变。为转移农村大量剩余劳动力借助“工业反哺农业,城市支持农民”的契机,我们在做好农村义务教育的基础上大力发展职业教育、成人教育、继续教育,使农村的人力资源实现可持续的发展。在农村大力开展以社会主义民主和法制为中心的宣传教育,培养农民的政治与民主意识、培养具有时代气息和现代民主精神的文化环境,农村政治发展才能获得健康心理的社会依托和长久的文化支持。其二,借助新农村建设中增加公共产品的供给契机,大力发展农村的文化传媒事业,使农民多渠道、多方位、多角度的了解文化信息,做新时代有知识、有思想、有技能的农民。农民文化公共产品的供给是能否让农民参与改革和建设成果分享的基础,也是实现农村社区利益整合机制发挥的文化动力基础,决定着中国新农村建设和未来中国社会的发展方向和进程。其三,新农村建设中还要积极发扬农村传统优秀文化的影响力,这些传统文化是在人们长期的生活习惯中形成的,是人们调整彼此之间利益关系的惯例和规则。在新农村建设中一方面要培育先进的农村文化,另一方面也要大力弘扬传统文化,对一些农村的仪式、风俗、习惯、信仰给予尊重和扶持,让这些传统优秀文化成为我们新农村建设的文化基础并发挥新的贡献和作用。
综上所述,利益是社会发展的根本动力,在和谐社会下要实现利益在时空上的拓展、在维度上的深化、在内容序列上的优化组合,必须促使农民利益逻辑与农村社区建设实现时空上的契合。我们通过利益逻辑与社区建设的双重分析视角,以利益逻辑为分析的基点,以新农村社区建设为时空、组织、制度与文化载体,力求建构利益发展与社区建设的同质同向的动力机制。新农村社区的建构实现了利益主体、利益客体和利益载体之间的统一,促进了农村社区组织建设、农村利益发展的互动互促和同向同质,实现对农民利益的保护从平面化向立体化、从单一视角向双重视角的发展,最终以社区发展权来促进农民的和谐利益、发展利益和利益和谐。
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