国家旅游局


关于促进农村旅游发展的指导意见
国家旅游局
(2006-8-16)


近年来，各地农村旅游发展生动活泼、形式多样、特色鲜明，有力地促进了社会主义新农村建设。但我国农村旅游发展总体上还处于起步阶段，存在着认识不足、引导不够、配套建设滞后等问题。我国农村分布着丰富的旅游资源，市场空间和需求潜力巨大，发展前景良好。为深入贯彻党的十六届五中全会、中央农村工作会议精神，促进农村旅游更快更好发展，为社会主义新农村建设做出更大贡献，现提出如下意见：

一、发展农村旅游的重要意义

（一）发展农村旅游是贯彻落实党和国家战略决策的重要任务。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，事关全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和社会主义现代化建设的大局。胡锦涛同志强调，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。旅游业是关联带动性强、拉动内需明显的新兴产业，吴仪副总理要求全国旅游行业“以旅促农，积极参与社会主义新农村建设”。因此，充分依托和利用“三农”资源发展农村旅游，是旅游行业积极贯彻落实党和国家重大工作部署的必然要求。

（二）发展农村旅游是参与社会主义新农村建设的积极实践。农村旅游使广大农民向非农领域转移，加快了农民脱贫致富的步伐；旅游业成为农村经济的新增长点，使传统农业增添了附加值，农村生产力得到进一步发展；农村旅游推动了现代农业经济体系建设，科技农业、观光农业、生态农业等加速发展，农村产业结构得到优化和调整；农村旅游带动了农村基础设施建设加速，使农村环境卫生和村容村貌得到明显改善，农民思想观念和文明程度明显提高。

（三）发展农村旅游是以城带乡的重要途径。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。发展农村旅游适应了居民消费结构升级的需要，实现了“大农业”和“大旅游”的有效结合，加快了城乡经济融合和三次产业的联动发展，不仅扩大了城镇居民在农村地区的消费，还加快了城市信息、资金和技术等资源向农村的流动。

（四）发展农村旅游是推动旅游业成为国民经济重要产业的主要力量。农村旅游现实和潜在的消费需求都非常旺盛，不仅符合城镇居民回归自然的消费心理，而且有利于开拓农民眼界，增强广大农民的出游实力，成为中国旅游最大的客源市场。农村地区是旅游资源富集区，农村旅游业的发展极大丰富了旅游产业的供给体系，将成为中国旅游产业的主要支撑。

二、发展农村旅游的指导思想和基本原则

加快农村旅游发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，发挥旅游产业的关联带动作用，因地制宜，分类指导，促进农村旅游健康发展，为社会主义新农村建设作贡献。应坚持的基本原则是：

——与社会主义新农村建设的总体部署相统一。要紧密围绕中央和各地新农村建设的总体部署，把发展农村旅游作为建设社会主义新农村的有效途径之一，通盘考虑，整体规划。农村旅游发展的目标、政策、措施都要与社会主义新农村建设的实践相结合，在充分发挥旅游业综合带动功能的同时，探索旅游业发展的新机制、新路子。

——按农村实际和旅游经济规律办事。要从农村实际和旅游市场需求出发，以帮助培育农村旅游产业为主要任务，指导各地农村旅游朝市场化、产业化方向发展。要坚持不脱离农民、不脱离乡土、不脱离当地资源条件、不脱离旅游消费水平、不脱离发展阶段，至始至终把农民利益放在第一位，充分尊重农民意愿和发展实践。要注意引导不搞不符合旅游市场需求的大而洋，不搞盲目的档次提升与过度管理，避免劳民伤财。

——坚持可持续发展。在充分利用和开发农村旅游资源的同时，要积极探索对生态环境、文物古迹、非物质文化遗产、民族民俗文化科学保护的新途径。要认真探索组织农村农民的方式，综合协调农村旅游资源与其它方式的开发利用关系，坚决避免因盲目发展、统筹不够和低层次竞争造成简单粗暴使用资源，造成环境污染和资源破坏。

——把加强服务放在工作首位。树立以服务促发展的理念，提升服务意识、创新服务手段。加强旅游部门的协调、规划、信息、促销和培训等服务，拓宽农村旅游的公共服务领域，逐步建立面向农村和农民的旅游服务体系，提高农村旅游的公共服务水平。

三、发展农村旅游的工作目标

通过发展农村旅游，力争到2010年实现：

（一）每年新增农村旅游就业35万人，间接就业150万人；每年旅游从业农民人均纯收入增长5%；在全国建成100个农村旅游特色县、1000个农村旅游特色乡（镇）、10000个农村旅游特色村，为社会主义新农村建设做出应有贡献。

（二）已有农村旅游项目得到明显提升和完善，基本形成种类丰富、档次适中的农村旅游产品体系；初步形成领域宽广、规模较大、特色突出、发展规范的农村旅游格局；形成连通城乡的大旅游市场，成为国内旅游市场的主要支撑体，满足国内旅游市场需求。

四、发展农村旅游的工作重点

（一）加大对农村旅游发展的扶持力度。要依靠各级党委和政府加强领导，把发展农村旅游纳入各地社会主义新农村建设的整体布局中，积极利用规划、扶贫、环保、培训、基建等专项支持政策。要推动重点地区农村旅游项目的集中招商，吸引社会资金和民间资本，引导大型旅游企业参与开发和经营。当前的重点是推动有条件的乡镇，把农村旅游的清洁、环保、道路等制约发展的瓶颈问题纳入“乡村清洁工程”和农村道路“通畅工程”等支农工程中加以解决；要推动农村旅游开发项目和各种支农资金挂钩，争取把支持农村发展的小额贷款用于农村旅游户，多渠道多方式筹集资金用于农村旅游。

（二）促进农村旅游服务体系建设。要推进各级政府主动协调各相关部门，促成政府有关公共职能向农村旅游延伸。要进一步加大区县旅游部门的一线服务力度，扩展范围和职责。要积极探索建立农村旅游的统计体系，提高农村旅游的科学统计水平。当前的重点是要提供专业的规划和项目开发指导，服务到村，帮助农民利用和保护好旅游资源，克服开发雷同化，增强市场经营意识；要制订基本的乡村旅游设施标准和接待服务标准，推广到户，帮助农民改善卫生条件和接待条件，提高经营管理水平；要提供相应的监管服务，切实加强对农村旅游的安全监督和管理；继续加大对各类农业旅游示范点的指导力度。

（三）做好农村旅游市场开拓工作。各级旅游部门要结合农村旅游产品开发，帮助设计和提升农村旅游产品的市场开发形象，推动分散的农村旅游产品走向市场。要积极开发一批完善成熟、文明健康的农村旅游新产品，并逐步培育乡村旅游精品，满足国内外不同层次的休闲度假需求。要鼓励旅行社等企业和有条件的各类旅游集散中心，开展专业的市场销售和网络促销，拓宽农村旅游销售渠道。要加大对农村旅游的公益性宣传，争取在各类主流媒体开辟农村旅游宣传专栏。要把建立包括农村家庭旅馆在内的网上预订系统作为服务工程的重点来抓，提升本地农村旅游整体的市场化程度。

（四）促进各方加强对农村旅游人才的培养。各级旅游部门要配合项目开发帮助制定出具体的人才培训规划，并争取与教育、农业、劳动、民政等部门的人才培养规划对口合作，共同推进和实施。要依托现有的旅游人才培训中心和其他培训中心，争取必要的财力支持，分级分类开展培训。重心在村镇，关键在带头人，要特别重视对乡镇一级党委领导发展农村旅游的培训，在有条件的乡镇建立工作联系点，提供专业学习、考察交流的机会。当前迫切需要加强农村旅游项目策划和开发、景区和家庭旅馆的经营管理、传统技艺和乡土文化讲解等各类实用人才培训。争取到2010年，全国100%的农村旅游发展带头人、90%的经营户和80%的服务者得到全面有效的培训。

（五）加强对农村旅游发展的分类指导

——提升各种类型的“农家乐”。以农户家居和农、林、牧、渔及园艺等农村资源为载体的“农家乐”，是现阶段农村旅游的基本形式，也是现阶段最有中国特色的乡村游。要突出引导农家乐的“一村一品”和“一家一艺”，避免简单的模仿照搬；要引导有条件的“农家乐”品牌化发展，避免低层次的价格竞争；要以城镇居民休闲需要为目标，突出农村生活特点，形成乡土文化氛围，避免盲目求大求洋；要制订实施厕所、排污和垃圾处理等基本生活设施标准，逐步提升和规范接待服务水平；要加强政府引导，在“农家乐”发展到一定规模的地区，及时推动“农家乐”的卫生、排污、采购、促销等方面的专业化合作；要着意培育市场机制，在“农家乐”形成一定经济带动能力的乡村，适时推动接待分工、农副产品加工分工和旅游商品生产分工，形成“农家乐”的产业化提升。

——拓展和深化观光型的农村旅游。以各类风景资源为主要依托的观光型的农村旅游，是现阶段农村旅游的重要组成。要明确发展定位，引入景区管理模式，提升经营和服务水平；要保持农村生态环境，增强亲和性、知识性、参与性等体验内容，加强休闲度假功能；要拉长农村旅游的产业链，促进农业生产与旅游、商贸、流通等的紧密结合；要允许探索多样的组织开发方式，妥善处理开发商与社区关系。

——保护性挖掘民俗民族文化型农村旅游。按文化型产品开发的对国内外客源市场具有较大吸引力的民俗民族特色村寨，是农村旅游产品体系中的精品。对于具备开发潜力的民族民俗文化村寨，要引导和激发本地居民对本民族文化传统和生活方式的认同性与自豪感，形成自发保护的内在动力和永久机制；要帮助制定高水平的规划和项目策划，重点挖掘原生态古村落、民族村寨和民俗风情的文化内涵、民族风俗以及生产生活特色，选择符合当地实际的发展方式；要参照国家对文物遗迹和历史文化街区保护的方式，加强对文物遗迹和民居、街道等古老建筑的保护，反对破坏风貌的拆建；要引进民族、民俗、历史、人类文化学等多学科的专家共同研究、开发和监测，引导高水平的开发和高水平的旅游欣赏。

——逐步推进旅游型小城镇建设。有旅游开发价值的小城镇多数具有突出的地方特色和悠久的历史文化，一般易于集散、体量适中，是农村旅游中有很大发展潜力的形式。要按照国家旅游局和建设部共同形成的旅游小城镇开发理念，按照城乡规划和旅游发展的要求，结合城镇改造做出特色，避免照抄大城市、照搬大主题公园的做法；要加强多部门之间的合作与协调，着力完善旅游配套和功能建设，提升旅游型小城镇价值；有条件的地区，要以旅游型小城镇的建设来促进当地经济、文化和社会的协调发展，加快城镇化进程，促进城乡一体化发展；要注意将小城镇发展和延续历史传统、改善生态环境结合起来，做到文化型开发，永续利用。

——摸索各种类型的农村旅游模式。要鼓励和肯定围绕当地特色资源和市场需求，探索各类农村旅游发展模式的做法。要加强资源普查和开发统筹工作，提高农业资源的综合利用率，协调旅游资源的合理配置。各地已经总结的特色产业带动型、都市村庄型、景区依托型、农场庄园型、特色技艺展示型等多种类型的农村旅游发展模式，都有不同的发展规律和特点，要引导各种模式个性化发展，推动各种模式间的优势互补。要充分发挥社会主义新农村建设中涌现出的小康新村型等模式的展示和推广作用。在农村旅游发展中要至始至终尊重农民的首创精神，保持农村旅游发展多样性，反对简单化指导。

（六）认真组织对农村旅游的政策研究。农村旅游发展面临一系列需要研究解答的情况和问题，如农户一定程度上的联合合作必然出现；外来资金投入必然出现；资源开发的多样性必然出现。这将集中在利益主体的权益保障机制、农村土地政策和商业开发利用的衔接、其他自然资源和文化资源的利用和补偿、农村经济组织的形成方式等层面的问题上。这些问题实质上是城市和农村两种不同的经济形态和制度对接中的矛盾在旅游发展中的体现，必须予以高度重视。

各级旅游管理部门要与相关的政策研究和制订部门紧密合作，建立农村旅游政策研究的观察点，紧密跟进，不断研究。在各种具体的矛盾和纠纷处理中，要尊重农民意愿，维护农民合法权益，保障农民以各种方式投入旅游开发经营的所有权和实际收益；在农民合作经营的旅游开发中，要引导探索发挥合作组织自律、协调和服务的作用；在农村合作组织进一步公司化的地方，探索建立日常经营、董事会和监事会等权力分设的运作机制。





农牧渔业部


农业技术承包责任制试行条例

1984年3月1日，农牧渔业部


第一章 总 则
第一条 技术承包责任制，是运用经济手段，合同形式，把农技人员同生产单位和农民群众的责、权、利紧密联系起来，推广农业技术的一种经济责任制度。这种责任制度既可以增强农技人员的责任心，又可提高广大农民学科学的自觉性，是推广农业技术的一种好形式。
第二条 技术承包责任制的目的，是把农业科技成果直接送到千家万户，尽快在生产中应用，转化为现实的生产力，为农业生产和广大农民服务，特别要为发展商品生产和两户（专业户、重点户）服务。这种责任制同以家庭承包为主要形式的生产责任制和农村干部岗位责任制相结合，是加速我国农业生产的发展，促进农业由自给性生产向商品性生产转化，由传统农业向现代化农业转化的强大动力。
第三条 技术承包责任制，是农业技术推广服务工作的一项重大改革。它改变了过去单纯依靠行政手段，推广农业技术的方法，克服过去推广农业技术吃“大锅饭”的弊端，把科学技术落到实处，促进农业生产不断发展。
第四条 技术承包责任制的核心是个“包”字。它的基本原则是“双方自愿，有偿服务，合理奖赔”。推行技术承包责任制要坚持三个条件：（1）承包双方必须经过充分协商，自愿签订承包合同，明确各方的责、权、利，并严格信守合同；（2）承包者必须有相应的技术力量，对受承包的生产单位或农户进行具体的技术指导；（3）通过技术承包，努力实现增产增收，提高经济效益。
第五条 技术承包责任制，应根据生产需要，技术力量等条件，采取多种形式，“积极引导，稳步发展”，既要克服观望等待思想，又要防止一哄而起等作法。
第六条 农业生产的进一步发展，必然引导农民对科学技术更高和更加迫切的要求，从而促进各行各业之间，生产前、生产后和技术上、经济上各种形式的联合，使农业技术推广服务工作，特别是基层推广服务工作逐步向专业化、社会化的方向发展。

第二章 承包的形式和内容
第七条 技术承包的形式，目前主要有三种：
一是联产提成技术承包责任制。即承包者对其承包的作物负责全过程综合性技术指导，并规定产量指标，超产部分按规定比例提成，减产应分清原因，如因技术失误减产，则按规定赔偿。
二是定产定酬技术承包责任制。即承包者对其承包的项目负责技术指导，达到规定的产量指标，按规定收取报酬，达不到定产指标，除因技术失误严重减产者外，不取报酬，也不赔偿。
三是联效联质技术承包责任制。即承包者对其承包的项目负责技术指导，达到和超过规定的效果和质量指标，给予合理报酬，如因技术失误达不到规定的效果和质量，而造成严重损失的，应适当赔偿。
第八条 采取什么形式承包，必须从实际出发，因地制宜，尊重农民的意愿，有利生产，方便群众。一般可以先搞定产定酬或联效联质技术承包，有条件的地方可以搞联产提成技术承包，也可以一种形式为主，兼搞别样，也可以几种形式同时都搞。
第九条 技术承包的内容，首先应是农民迫切需要的和列入国家或地方重点推广的技术。一般应以技术性强、难度大、一家一户办不了或办不好、增产潜力大而尚未推广开的技术为承包的重点。如杂交制种、病虫防治、育秧供秧、中低产田改造、微肥应用、地膜覆盖技术等。
第十条 技术承包的范围和时限。在一个地区内可以承包一种作物或一种专业项目，也可以承包多种作物或几种项目，有条件的地方还可以承包跨地区和跨行业的项目。承包时限，农作物可以包一季，也可以包全年，茶果等多年生经济作物可以延长，有的一二年，有的三五年，以达到一定经济效益为期限。
第十一条 各项承包的经济指标，要本着实事求是的原则合理商定，使承包双方经过努力都能得到经济实惠，指标过低过高都不利于调动双方的积极性。

第三章 承包人员和报酬
第十二条 凡是从事农业技术推广工作的单位和个人都可以搞技术承包。可以以国家干部为骨干，同农民技术员（经过考试考核的）联合搞承包，也可以农民技术员或国家技术干部单独搞承包。不管哪种承包办法，国家技术干部除了抓好自己的承包点和搞好承包示范样板外，并要总结提供制定承包方案，搞好技术培训，推广普及技术等，指导面上技术承包工作的经验。农民技术员，主要是负责技术方案或技术措施的具体实施。有关行政干部也可以参加联合承包，主要是负责组织，协调各方面的关系，共同进行技术承包工作，不搞形式主义。
第十三条 农技干部搞承包，要注意以点带面、点面结合。承包的面积，要根据工作要求和技术力量等实际情况而定，不宜硬性规定任务，防止单纯追求面积，不顾服务质量；或者只顾承包点上的技术指导，不顾面上技术推广工作的偏向。
第十四条 随着承包内容和范围的扩大，农业技术人员都要努力学习，不断提高科学技术和业务水平，以适应技术承包向深度和广度发展的需要。
第十五条 技术承包负有直接的经济责任，应当是有偿服务。根据服务的数量和质量，从增产部分中收取少量技术指导费是合理的，符合“按劳分配，多劳多得”的社会主义分配原则。既有利于农民在农业技术上行使自主权和监督权，也有利于激发农业技术人员的责任感和积极性，促进科学技术的进步，推动农业生产的发展，使农民增产增收，绝不是增加农民的负担，更不是剥夺农民的利益。
第十六条 技术承包收费的原则是，承包者得小头，受承包者得大头，要使增产增收的绝大部分归农民所得。联产提成责任制的收费比例，一般控制在增产部分的5～15％，最多不超过20％；定产定酬和联效联质承包责任制收取的技术指导费，不应高于联产提成承包责任制的收入。
第十七条 承包收入的分配要合理兼顾各方人员，贯彻多劳多得原则，单位得大头，个人得小头。留给单位的部分，除支付农民技术员的报酬外，可用作技术承包底垫、技术培训和编印技术资料等，也可以提留一定数量的积累或福利开支，以改善工作条件。个人所得部分，可由各地根据实际情况确定适当的比例和数量，一般不超过本项目承包收入的1／3，绝对金额相当于承包人员3～6个月的平均工资，贡献特别大的可以超过半年工资。农民技术员为主承包的收入应提留10％左右，作为技术承包底垫和管理费，其余按劳分配到人。
第十八条 技术承包减产要分清原因，如因技术失误造成损失，则要按规定赔偿。赔偿费一般应从承包底垫费中支付。严重技术失误，应酌情扣发承包人员的工资，但最多不得超过承包期内工资总额的5％。
第十九条 为了保证技术承包工作的正常开展，每年年初可在地方财政、社队企业利润和农业事业费中拨给一部分技术承包活动底垫费，年终从技术承包报酬中酌情收回一部分或全部。

第四章 组织领导
第二十条 技术承包是一项新的工作，涉及面广，政策性强，各级党和政府必须加强领导。要把这项工作列入议事日程，有人主管这项工作，并加强调查研究，不断总结经验，研究解决技术承包中出现的新情况、新问题。坚持“积极引导，稳步发展”的方针，使技术承包工作健康地向前发展。
第二十一条 加强农技推广机构和队伍的建设。县建立农业技术推广中心，县以下按行政区或自然区划设区（片）农业技术推广站；乡城成立农业技术推广站，建成以县中心为中枢的农业技术推广服务体系，要充实和配备农业技术干部，以保证技术承包责任制的实施和发展。
第二十二条 各级农业部门对技术承包应加强具体领导，积极支持办好。安排工作时，要注意使技术承包与其他面上的推广工作统筹兼顾，防止顾此失彼。不要抽农技干部去搞与他们业务无关的行政工作。
第二十三条 开展技术承包应配备相应的物资，如化肥、农药等，以充分发挥农业技术的作用。
第二十四条 承包合同必须双方信守，任何一方不得擅自修改中断或拒绝执行。合同中有未尽事宜需要修订时，须经双方协商同意，否则，造成的损失由违反合同的一方负责赔偿。
为了维护合同的严肃性，签订合同，应有鉴证单位参加，负责检查、督促两方严格执行合同。
第二十五条 本条例可先在各地选点试行，各省、市、区可结合本地情况，补充修改，或制定本省、市、区的农业技术承包条例，报农牧渔业部备案。