内蒙古自治区人民政府办公厅


内政办字〔2005〕172号

内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发文化先进旗县评选标准和文化先进旗县管理暂行办法的通知

各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
经自治区人民政府同意，现将《内蒙古自治区文化先进旗县评选标准》和《内蒙古自治区文化先进旗县管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○五年六月十三日


内蒙古自治区文化先进旗县评选标准

第一条 党政领导高度重视。文化工作纳入党委、政府重要议事日程，纳入当地国民经济和社会发展总体规划，纳入政府目标管理责任制，纳入财政预算；文化设施建设纳入城乡建设整体规划。制定扶持公益文化事业，加快文化产业发展的政策措施。每年要召开一次以上政府常务会议专门研究文化工作，解决文化建设的实际问题。积极落实国家和自治区关于文化发展的各项政策措施和促进文化建设和税收、土地等优惠政策。组织协调宣传、文化、计划、教育、科技、民政、财政、人事、农业等有关部门，建立有效的工作协调机制，明确职责，加强协作，共同做好文化工作。旗县文化行政部门机构健全，领导班子成员每年下基层调查研究累计不少于2个月。每年至少召开一次文化工作会议。能较好完成上级主管部门下达的各项工作任务。工作业绩在当地各部门中被评为优秀。
第二条 文化投入持续增加。5年来文化事业经费增长不低于当年财政收入的增长幅度，经费所占比例应与当地经济社会发展水平相适应，人均文化事业费高于全区平均水平。确保各类公益性文化事业单位年度经费，并按时足额拨付。鼓励并调动社会力量办文化的积极性，社会力量赞助公益文化事业资金逐年增加。
第三条 群众文化网络健全。文化馆要达到部颁标准三级以上，馆舍建筑面积不低于1000平方米；乡乡建有文化站，做到设施、人员、经费、活动四落实。80%以上的城镇社区和嘎查村文化活动室现有面积在60平方米以上，并能正常开展活动。文化馆业务经费每年不少于5万元。不适宜建固定文化设施的，应有流动文化设施。重视老年教育工作，建成至少一所县级老年大学。
第四条 图书馆事业稳步发展。公共图书馆达到部颁标准三级以上，馆舍建筑面积不低于1000平方米；购书经费能确保专款专用，每年达到5万元以上或年购入新书不少于1500种。图书馆建立有电子阅览室。辖区内基本建成县、乡镇(街道)、村三级图书馆(室)网络；其中乡镇(街道)图书馆(室)普及率达到80%以上。图书馆(室)坚持“读者至上，服务第一”，社会效益显著。馆藏古籍善本保护工作措施落实，未发生过损坏、被盗或被出售的情况。重视文化信息资源共享工程建设，全旗县分中心或基层网点达到2个以上。
第五条 文艺活动丰富多彩。有一支专业艺术表演团体，每年创作至少一台新剧节目。深入基层演出不少于60场，能够较好发挥宣传、演出、服务、辅导作用，坚持弘扬主旋律，提倡多样化的方针，创作和演出反映现实生活、具有浓郁乡土特色、为广大群众喜闻乐见的优秀剧节目。建立多支群众文艺团队，形成特色和品牌。每年开展两次以上群众广泛参与、社会效益显著的大型文化艺术活动或节庆活动。
社区文化、校园文化、企业文化、军营文化、老年文化等社会文化活动繁荣活跃，并形成鲜明的地域特点或民族特色。
第六条 非物质文化遗产保护工作卓有成效。认真落实自治区民族民间文化保护有关要求，出台实施意见，落实实施经费，采取积极有效措施，大力开展当地非物质文化遗产的保护抢救工作。能够利用报刊、广播电视等各种媒体，普及民族民间文化保护知识，增强当地民族民间文化保护意识，营造良好的社会氛围。旗县、苏木乡镇、嘎查村重视民族民间文化艺术的挖掘、整理和保护工作，注重扶持和培养民族民间文化艺术骨干。民族民间文化保护工作有规划、有措施、有队伍、有成果。
第七条 重视未成年人文化工作。认真落实《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》(中发〔２００４〕8号)精神和自治区有关要求，未成年人文化工作有部署、有措施、有效果。文化馆、图书馆开辟专门的少儿文化活动场所，博物馆、纪念馆等公共文化设施向未成年人免费开放，有针对性地提供各种面向未成年人的文化服务。
第八条 电影放映工作力度加大。电影公司面向市场，转换机制，增强活力，提高效益，在农牧区电影放映中发挥主导作用。认真组织实施农村牧区电影“2131”工程，实现每个放映点每月放映一场电影的目标。调动各方面从事农村电影放映工作的积极性，大力扶持个体、股份制放映联合体等多种所有制的放映队伍。
第九条 文化市场健康有序。坚持“一手抓繁荣，一手抓管理”的方针，积极培育和引导文化市场的发展，初步形成与当地经济和社会发展水平相适应的内容丰富、健康有序的文化市场体系。文化市场行政管理及执法机构编制、人员、经费得到较好落实；依法建立完善的文化市场行政执法规章制度；行政管理和执法行为规范；按照国家和自治区的部署，整顿和规范文化市场秩序成效明显，本辖区文化市场繁荣、健康、有序，没有重大案件发生。
第十条 文化遗产保护工作扎实有效。宣传、贯彻、执行文物保护法措施得力，成效显著。文物管理机构健全，文物保护单位“四有”工作符合规范。近3年未发生文物和文化遗址损毁的责任事故和重要文物珍藏品被盗案件。未发生过违反《中华人民共和国文物保护法》和《内蒙古自治区文物保护条例》的案件。
第十一条 文化产业初具规模。适应社会主义市场经济要求，积极落实国家和自治区有关文化经济政策，大力发展演出、娱乐、网络、艺术培训、艺术品经营等文化产业项目。文化主管部门把发展文化产业列入工作计划，立足本地文化资源，采取有力措施，开发文化产业项目，形成在一定区域内具有较高影响力的文化产业品牌。文化产业增长较快，文化消费在居民日常消费中的比例明显提高。
第十二条 文化单位改革成效明显。落实公益性文化单位人员编制和收入待遇，积极稳妥地推进文化单位内部机制改革。文化人才队伍相对稳定，结构合理，拔尖专业人才没有流失。旗县图书馆、文化馆、博物馆和苏木乡镇文化站把公益服务放到第一位，通过深化改革，增强活力，提高服务水平。旗县艺术表演团体、电影公司等要面向群众、面向市场，深化改革，增强活力，改善服务，在活跃群众文化生活中充分发挥作用。
第十三条 社会综治效益显著。认真抓好辖区内公共文化场所安全措施及责任制的落实，做到管理科学、规范，辖区内公共文化场所3年内未发生重大安全事故。多次获得盟市以上党委、政府或文化部门在精神文明建设和文化建设方面的表彰(包括先进集体和先进个人)。文化建设对经济发展和社会进步的作用明显。

内蒙古自治区文化先进旗县管理暂行办法

第一条 为推动全区文化先进旗县创建工作，促进基层文化发展，努力满足人民群众日益增长的精神文化需求，根据文化部相关办法，制定本管理办法。
第二条 自治区本着实事求是、公开公正的原则，每三年开展一次全区文化先进旗县推荐申报、命名表彰。
第三条 推荐申报，一般按以下程序进行：
(一)自治区文化行政主管部门部署全区文化先进旗县评选推荐工作；
(二)盟市文化行政主管部门对所辖旗县推荐工作做出安排；
(三)旗县文化行政主管部门根据自治区评选标准，以当地政府的名义向盟市文化行政主管部门提出参评申请。
第四条 评选、命名表彰，一般按以下程序进行：
(一)盟市文化行政主管部门对旗县上报材料进行初选，并将推荐旗县的相关资料，包括先进事迹材料、登记表、录像带等报送自治区文化主管部门；
(二)自治区文化行政主管部门依据有关标准和条件，结合参评旗县相关资料和文化工作情况进行评选。对符合标准的，上报自治区人民政府；
(三)自治区人民政府审定并对文化先进旗县进行命名表彰。
第五条 对全区文化先进旗县实行动态管理，每四年进行一次复查工作。
复查采取旗县自查、盟市核查和自治区抽查相结合的方式。复查合格的，保留全区文化先进旗县荣誉称号，复查不合格的，限期整改；整改不合格的，由自治区文化行政主管部门提议，报请自治区人民政府核准，撤销其荣誉称号，并通报全区。
第六条 自治区、盟市文化行政主管部门对获全区文化先进旗县荣誉称号的地区文化建设进行日常监督检查。机关、企事业单位和个人发现该地区有伪造先进事迹骗取荣誉及发生其他严重错误行为造成不良影响的，可向自治区或盟市文化行政主管部门反映、举报。反映、举报应提供相关证据材料。
反映、举报情况属实的，由自治区文化行政主管部门提议，报请自治区人民政府核准，撤销其荣誉称号，并通报全区。
第七条 自治区及盟市文化行政主管部门在全区文化先进县评选和复查工作中，必须严格执行标准，接受社会监督、群众监督和舆论监督。
第八条 本暂行办法适用范围为：符合条件的旗县(包括县团级国营农牧林场)、县级市和市辖区。
第九条 本暂行办法由自治区文化厅负责解释。
第十条 本暂行办法自发布之日起施行。




保障司法独立：人大监督的应有之义

蒋俊峰


摘要：司法独立是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公正、维护社会秩序、满足社会成员对效益的需求具有重要意义，而对司法进行监督的目的也在于维护裁判的公平、正义，防止司法腐败和不公，因而，司法监督和司法独立归根结底是统一的。基于人大作为国家权力机关的特殊地位，人大监督应该能够矫正妨碍司法独立的违法行为，为司法独立提供有力的保障。
关键词：人大监督 保障 司法独立

前段时间，关于人大监督司法的争论沸沸扬扬，有观点认为司法独立本身排斥任何形式的监督；也有观点认为为了防止司法腐败，保证司法公正，必须进行司法监督；还有观点认为某些监督特别是人大的个案监督实质上损害了司法独立。然而遗憾的是，几乎没有形成人大监督应该发挥保障司法独立作用的相关讨论，而本文以为：从应然意义上讲，人大监督本身包含了保障司法独立的内容，而且在诸多监督形式之中，也只有人大监督才有能力保障司法独立。

一 司法独立的重要意义
在当今法治社会，司法独立的价值得到了绝大多数国家宪法形式的肯定，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立和法官独立。(((我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”世界各国之所以以根本大法的高度，将司法独立原则确定下来，正由于司法独立对司法活动的运行、对社会发展的要求具有极为重要的价值和意义。
第一： 司法独立是司法公正的必要条件。司法独立作为司法活动的一项原则，其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。所谓本质，指一事物区别于其他事物的内在规律。而事物总是在一定范畴之内才能进行区别。按照现代政治学的划分，国家的职能大致分为立法、行政、司法三大块。立法以议事、决策和立制为特征；行政以命令、统筹和执行为特征；司法以中立裁判为特征。这些不同的特点既是不同事物的本质特点，又使这一事物不同于其他事物而成为这一事物，而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。耶林说：“法律的立场，就如一位公正的调解人，是要评判所有互相竞争的需要及主张。”(2(公正对于司法裁判具有极其重要的价值，“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”，(3( 而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重，“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。”(1(为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性，要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方，与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛，更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出：“不论成败，也不论好坏，裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。”(2(确实,中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判的中立性,就不存在公正的判决。虽然中立与独立不是同一含义,但实现中立要求司法独立。司法不独立，却从属于或受制于他人,法官不得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立场一旦被动摇,公正的判决从何而来?我们知道,公正的裁判以裁判者中立为必要条件,裁判者中立又以裁判者独立为必要条件，换言之,公正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不能保证裁判的公正。
第二：司法独立有利于定分止争,化解矛盾，维护社会秩序和稳定。法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。 司法真正独立能够缓解诸多矛盾，维持社会稳定；司法不独立，导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。在司法不独立的情况下,当事人只要不服法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。(((这样不仅无法解决矛盾，反而促使矛盾的激化,长期恶化下去，法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法院 四个判决 八年官司 一张白纸” 的事例也将比比皆是,法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段，人们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题，社会的动荡不安可想而知。只有司法能够独立，才能在公民心目中形成权威，法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最后选择，独立公正的审判，使败诉方承认失败并接受最后的结果，这就缓和社会的矛盾和冲突，维护社会的稳定。
第三：司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中，效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。”(((在司法过程中，法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间，它们构成了审判成本，而通过独立公正的审判，迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果，以尽量少的时间消耗和物质的投入，实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。司法独立，避免了不必要的人力投入，消除了许多不合法的影响裁判的因素，节约了自然资源和社会资源，降低了诉讼成本，并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。显然，愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置；反之，如果司法独立还只是一个遥远的理想，司法效益的实现必将受到很大影响。
鉴于司法独立的重要意义和作用,我们有必要建立各种制度来保障司法独立,人大监督应该为其提供有力的保障.
二 监督和司法独立的统一
从司法独立的运行要求来看，它排斥任何形式的监督，但司法不公的现象较大范围地客观存在，在没有建立比较完备的制度来最大程度地预防，抵制司法腐败的前提下，让司法处于没有任何合理监督的状态下，人们将有可能处于更为严重的不安全之中。况且，就我国司法发展的现状来看，其仍处于逐渐完善的不发达阶段，要使司法处于没有任何监督的绝对独立状态之中，一段时间内也无法实现。
更为重要的是，司法独立和司法监督并不仅仅是互相对立，互相排斥的，两者有其统一的地方。在现代社会，司法应当以公正作为价值取向，不与公正相联系的司法就丧失了现代司法的应有之义。公正与现代司法有着内在的联系。司法活动之所以启动，就在于当事人之间的法律关系发生了争议，这一争议表明法律的公正原则发生了扭曲。这就要求通过司法手段矫正并消除这种法律关系的争议，使争议的法律关系恢复到争议前的状态，即恢复公正。很显然，司法的功能意义在本质上要求司法本身具有公正性。如果司法是不公正的，那么它就不能发挥这一矫正功能。不仅如此，我们还应看到，司法公正是社会公正的基本保障。司法是实现社会公正的最后的、最有效的手段。再者，司法公正有助于培养公民对法律的信仰，从而为法治的实现提供了基本条件。对广大公民来说，对法律公正最直观的认识来源于对司法的公正性的认识，相当多的公众甚至把司法公正理解为法律公正的全部。司法不公正，必然使人们对法律失去信仰，而“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”((( 实现司法公正是一项复杂的系统工程，需要建立一系列原则和制度来保障，而司法独立正是这些原则和制度当中具有举足轻重意义的关键一环。独立是司法的形式要求,公正才是司法的价值体现,独立的目的在于公正,公正需要独立来维护。总而言之,司法独立既是司法公正的内在要求，又为司法公正创造了必要条件。
司法监督同样如此，其目的归根结底也在于保障司法活动按照正常的轨道运行，防止司法腐败和不公。权力不受限制便会被滥加使用，法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力作了透彻研究后指出“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。权力易被滥用，由权力自身的两个因素所决定：其一是国家权力的特点，即脱离社会的独立性和普遍的强制力。前者使其不受其他力量的支配，后者使其具有威慑一切的效果。两者结合，使其获得迫使全社会服从的权威。其二是国家权力不能自行运转，必须通过具体的，生动的人来行使。尽管这些掌权者是统治者精心培养和选拔出来的优秀分子，但作为人是有私心杂念的，遇上相应的气候，私欲就会膨胀，从而将手中的为大众谋利益的公权，变成谋私的工具，这就是所谓的“反仆为主”现象。((( 权利的这两个因素的合力作用，就能造成国家权力脱轨运行，致使权利的滥用具有不可避免性，但滥用权力是可以而且能够抵制的。为了防止和抵制权力的滥用，对权力进行制约就成为一种绝对必要的手段。特别是在我国现阶段，司法人员总体素质不高，司法工作行政化等一系列阻碍司法公正的因素还比较多，司法腐败和司法不公的现象也没有杜绝，加强和完善对司法的监督就尤为重要。
综上所述，在我国现阶段对司法进行监督完全有必要，监督的目的在于保证司法的公平正义，而我们追求的司法独立其要旨也在于此，因而，司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖，合法合理的司法监督应当为司法独立提供可靠保障，而不是干扰、阻碍、破坏司法独立。
需要着重指出的是，依法治国要求立法、行政、司法活动都要依法进行，特别是国家机关的一切活动更应该于法有据，按章行事。对司法活动的监督也应该合理合法，监督也有合法与非法之分，或者说冠名为监督的非法的东西实际上并不能称之为监督，而是破坏。这是思考问题的两个不同角度。但不管从哪个角度出发，任何一种合法权力的行使以不损害另外一种合法权力为前提，根据某一法律规定来办事也不能违反其他的法律规定。对司法的监督有法律依据，司法独立同样如此，不能为了行使监督权就可以违反司法独立的原则，这样行使监督权不仅于法无据而且违法了法律规定，成为法所不容的非法监督。从这意义上讲，对推行司法独立原则有任何损害的所谓的“监督”其实并不是监督，只是戴着“监督”的帽子罢了，是披着监督这种合法外衣的对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚石。所以，应该对各种监督进行规范，使监督依法进行，这既是依法治国的内在要求，也是司法监督和司法独立统一性的内在要求，对维护这种统一性也会大有裨益。
三 人大监督的特殊性
就我国而言，对司法的监督形式大致有：人民法院内部的审判监督，党对司法工作的领导和监督，人大的法律监督，政协的民主监督，监察的行政监督，纪委的纪律监督，检查的法纪监督，新闻的舆论监督和社会公众的监督等。在这些监督当中，人大监督具有十分特殊的性质，这是由人大的特殊地位所决定的。
众所周知，人民代表大会是我国的权力机关，它处于所有国家机构的核心地位，行使统一的国家权力，国家行政机关、审判机关、检查机关都由它产生，对它负责并受它监督。因此行政机关、审判机关、检查机关不具有与国家权力机关相等的地位，而是处于低于它的派生地位，是国家权力机关按照宪法设立的特殊机构，从而必然要受到国家权力机关的领导和监督。监督权是人大的重要职权之一，其主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。根据我国宪法的有关规定，人大监督的内容包括三个方面，习惯上称为法律监督、工作监督和人事监督。法律监督是指人大及其常委会对宪法、法律实施的具体情况进行监督，主要针对行政、审判和检查机关作出的规范性文件是否符合国家宪法和法律进行审查和处理；工作监督指人大及其常委会对政府、法院、检察院的制定规范性文件以外的所有职权进行监督；人事监督指国家权力机关对政府、法院、检察院的负责人员进行选举和任免。可见人大的特殊地位决定了人大监督的特殊性，其崇高的地位、丰富的内容、宽泛的对象都是其他类型的监督所无法比拟的，而且，其他类型的监督本身也处于人大的监督之下，如果这些类型的监督本身就不合法，人大就应该进行更正，基于人大的特殊地位，它有权力、也有能力进行更正。
因此，从理论上讲，人大监督应该成为最有力的监督，它应该无处不在，无时不有。正由于人大监督的主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督，而司法独立是宪法所规定和要求的，必须得到切实的贯彻。所以司法独立的贯彻与否当然成为人大监督的内容之一。人大监督不应阻碍司法独立，相反应该保障、促进司法独立，使“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”“一府两院”及其工作人员必须认真行使职权，按照宪法和法律规范办事。宪法要求司法独立，“一府两院“的领导及一般工作人员就应该为司法独立创造良好的环境，不能有任何损害司法独立的行为，否则就是违法、违宪，人民代表大会作为国家权力机关，理应对一府两院及其工作人员的违法行为进行监督、弹劾和纠正，当然也应该对其实施的违反司法独立原则的行为进行监督、弹劾和纠正。作为国家权力机关的人大拥有的监督权应该发挥保障司法独立的功能，为了实现这一目标，人大的职权有待进一步完善，人大监督的力度也应该不断加强。


作者：蒋俊峰
地址：江苏省泰州市广播电视大学（225300）




[1]王德志：《以保障法官独立为核心推进司法改革》，载于《法商研究》，1999年第1期。

[2]丹尼斯·诺德著，张茂伯译：《法律的理念》，台湾联经出版事业公司1989年版，第195页。

[3]马丁·P·戈尔丁：《法律哲学》，三联书店1987年版，第232页。

[1]弗兰西斯·培根：《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。

[2]福布森著，刘静译：《倾斜天平》，三联书店（香港）有限公司1993年版，第95页。


[1]易延友：《走向独立与公正的司法》，载于《中外法学》，2000年第6期。
[1]沈宗灵：《现代西方法理学概论》，北京大学出版社1992年版，第402页。
[1]参见公丕祥、刘敏：《论司法公正的价值蕴涵及制度保障》，载于《法商研究》，1999年第5期。
[1]参见邓建宏：《强化人大监督职能浅论》，载于《现代法学》，1998年第4期。