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剖析“立法寻租”现象/刘益华

时间:2024-07-22 20:57:45 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8367
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剖析“立法寻租”现象
刘益华
(湖南文理学院 常德 410005 )

摘 要 “寻租”这个话题大家都不陌生,但“立法寻租”这样一个隐蔽性强但对人们日常生活乃至国家社会经济发展影响极大的问题却没有得到应有的关注和批判。本文旨在通过分析我国现阶段“立法寻租”现象,商议解决对策,并由此引出立法上的一个根本性问题即立法的民主性,提出一些自己的思考。

关键词 立法 立法寻租 立法民主

“寻租”这个词语在当前学术界也算是个热门,在经济学界,“寻租”(rent ? seeking)又称“直接的非生产性寻利”(DUP)。“寻租”活动就是非生产性追求利益的行为,是利用行政和法律手段阻碍生产要素在不同产业之间自由流动和自由竞争的办法来维护或攫取既得利益的行为。 在中国,“寻租”的概念是和腐败联系在一起的,各种利益集团或个人通过贿赂等不正当手段干预公权力,以实现个人利益的最大化。

一、“立法寻租”问题的提出
在日常生活中,我们了解到的“寻租”现象一般都是“行政寻租”,即以直接的行政干预的方式来迎合利益集团的要求。对于更隐蔽的“立法寻租”现象我们关注得不多。事实上,这一现象并不是最近才出现的,我们国家政治经济现实状况决定了在过去一段很长时间内,“立法寻租”问题得不到关注。主要原因有四:一、党的一元化领导,强化了行政主导型社会,法律始终只被当作一种控制社会的手段,被行政吸收或者包容了,人们习惯于生活在“父母官”的庇护下;二、我们国家的立法体制自身的局限,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,按照宪法规定,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,“一府两院”由人大产生对人大负责受人大监督,可以说宪政架构是以“立法至上”为标准的,但是由于人大代表的产生过程的局限以及活动的非常设性,使得人大的权威大大降低,立法活动无法得到多数人的认同;三、长期以来国家落后的社会经济状况(特别是计划经济体制下的社会经济状况)决定了在在立法领域进行“寻租”的可能性不大,因为“寻租”这一问题通常是和市场经济、自由竞争联系在一起的。四、公共信息披露制度的缺失,国家对新闻出版活动实行了严格的审查制度,许多重要信息被以维护国家安全和社会稳定的名义而封禁起来,特别荒唐的是,对于立法活动这样本来应该具有最大公开度的活动也常常被封锁消息,很多法律都是在多数人不知情的情况下,“空降”而生的。


随着我国改革开放的不断深化,市场经济体制的不断完善,国家对经济主要是在宏观层面上进行调控。我们所熟知的宏观调控的手段主要有三:经济手段、法律手段和行政手段。法制建设在改革开放以后得到了空前重视,一大批法律法规被制定,每年还有很多法律法规被列入立法规划中。据统计,截至1994年6月底,全国各类现行有效的经济方面的法律法规和规章共计1581件,而其中1978年12月以前的仅有12件。 在经济一切“优先”的时代里,作为经济快速健康发展的必然产物和保障——法律也相应得到了大发展,立法 上的一举一动已经开始能影响到社会的利益分配格局,越来越多的个人和利益集团开始介入其中,企图通过各种手段干预立法活动,以从源头上为自己谋取最大利益提供“合法”的保障。

二、当前我国“立法寻租”现状及表现
在我国当前立法活动中,“立法寻租”现象主要表现在两个方面:一是部门“打架”、争权夺利;二是立法过程中强势集团的身影越来越多,而弱势群体和其他阶层处于被排挤边缘化的状态。
对于第一种,立法“部门化”的现象,很多人已经有所了解。部门之间互相争权夺利已经是公开的秘密,最典型的莫过于《公路法》中“开征燃油税”的问题以及《反垄断法》的起草。
1997年7月3日,八届全国人大常委会通过了《公路法》,提出“公路养路费改为燃油附加费”,拟于1998年1月1日起实施。但随后国务院提出的公路法修正案(草案),却两次未获人大常委会通过。1999年10月31日,九届全国人大常委十二次会议,最终通过了《公路法》修正案后,就不断传闻即将实施燃油税,但是又不断地宣布延后执行。至今将近5年时间过去,人大已两次换届,我们反而看不到出台的希望了。 其中的关键是各利益主体之间博弈所带来的平衡与再分配问题。 燃油税问题涉及到税务部门,交通部门,国家财政部,国家发改委,以及庞大的地方政府等各方的利益,都想把握改革的主动权,为了争夺《公路法》修正案的起草权,而争得不可开交。显然很大程度上,里面有“部门利益”在作祟。
从2004年开始,被看作市场经济重要指标的《反垄断法》加快了立法进程。然而,专家称这部呼声日高的法律“今年出台希望不大”。原因在于,国家发改委、商务部和国家工商总局都高调“问津”《反垄断法》的立法工作,造成“群龙无首”,使这部法律的出台受阻(1月11日《北京晨报》)。 《中国青年报》在谈到这个问题时,干脆用了“三个和尚没水喝”的比喻,《反垄断法》是中国八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目,10年前就由原国家经贸委、国家工商总局起草形成了法律草案。难就难在大家抢着担,谁都想主导这个法案的起草。去年6月,在盛杰民教授的报告《警惕跨国公司在华限制性竞争行为》推出之后,国家工商总局迅速出台《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》;接下来的10


月,商务部又很快拿出了《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》,并成立反垄断调查办公室,开展市场秩序的调查;如今,国家发改委又在发布的经济研究报告中把推动《反垄断法》出台当成今年的重点工作。 很显然,无利不起早,三部委这样的动作积极,就跟上述燃油税的问题一样,都想把利益的关键点掌握在自己手里。
这种部门行业间的立法圈利活动,绝对是一种“立法寻租”,立法腐败活动,对公共生活安全危害极大,它干扰了社会经济活动的正常进行,比如《反垄断法》这样一部规范市场经济的重要法律迟迟不能出台,对于构筑健康的国民经济体系是个重大妨害,同时它也浪费了宝贵的立法资源。
对于第二种“立法寻租”情形,也就是通常意义上的“立法寻租”,因为我们国家立法过程的透明度很不够,一般人很难详细了解其中的明细,对其中是否参杂了一些不好的因素也无从得知。不过有一个例子应该是可以拿出来佐证的。那就是2002年1月1日开始实施的《计算机软件保护条例》。这个条例把我国所有单位和个人,在未经授权的非商业使用软件的行为,“一刀切”地规定为非法,要加以处罚。 这种超级保护超越了WTO的标准,也超过了有关发达国家的软件保护水平。 有理由相信这个条例的通过其背后有不简单的原因。尽管到目前为止,仍然没有确凿的证据显示微软曾经对于新条例某些条文的修改产生过直接影响。但是,微软参与其中的美国商业软件联盟在中国各地召开软件法律保护巡回“研讨会”时经常出面的几位“讲师”,同时也是软件条例修改过程的主要参与者,则是不争的事实。
至于在其他领域内,比如汽车工业,房地产行业等,地方在制定汽车引进,房屋动拆迁等地方性法规时,其背后是否有一股强力在左右着则是很明显的。特别是在汽车工业领域,各个地方的保护主义是公开的,是用法律手段“合法的”对抗市场经济自由贸易的原则。房地产行业中,地方政府和开发商相互勾结,通过颁布法规规章,“合法地”以低廉的价格剥夺农民的土地然后高价倒卖出去,一切都是那么堂而皇之,强愈强、弱愈弱。而这种强势群体通过法律手段“合法”掠夺弱势群体的做法尤其应该引起我们的警惕。

三、“立法寻租”现象的根源
“立法寻租”现象的出现和蔓延,无论是部门“打架”、争权夺利,还是强势集团“合法”掠夺弱势群体,归根结蒂还是一个利益驱动的问题。
我们国家是人民民主专政社会主义国家,人们一般都会认为,政府是公共利益或者是全社会利益的代表,政府是由人民代表大会选举产生的,是代表广大人民直接行使国家行政权,理应为人民服务,而不会有个人利益、部门利益的问题。但是应该是什么和实际是什么却往往是两回事。在市场经济条件下,政府在代表着公共利益的同时,是否也带有自身特殊的经


济利益是个核心问题。而事实上,“从西方国家成熟的法治经验看,市场经济发展在一定程度上会加速利益群体的分化,导致多元利益主体格局的形成,政府在社会利益分配中承担的重要职责,就是通过政策制定实行价值的权威性分配,使社会利益在不同的利益主体之间保持相对平衡,从理论上讲,政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益难以成立。”
但是我国的实际情况是:在新旧体制转轨过程中,许多政府机关事实上默认了自身特殊经济利益的存在,并在实践中强化了这种默认,使政府内部的不同部门收入差距迅速拉开。这便使得各个部门千方百计要将各种可能获取的权利攥在手里,并且不断试图通过立法的形式保障或者扩大部门权力。因此出现比如电信部门制定的“霸王条款”,医疗卫生部门单方面公布的所谓“医疗事故鉴定处理的规定”,以及部门之间互相的争权等都不足为怪。这些被称为“立法腐败”的现象已非罕见,某些权力部门乘立法之机挟藏私货,将地方保护主义或者有利于其部门利益的内容写进法律、法规。难怪有学者会提出,对于这样的法律、法规人民不禁要问:依据这样的法究竟是治国还是治民?
但是我们应该清醒的认识到,无论是在民主社会、还是共和社会,政府作为国家权力的执行者,它的价值目标只能是公共利益。现在我们国家确实处在社会转型期,改革进入了攻坚阶段。最近国内舆论有一种不好的倾向,就是将一切在这一期间出现的问题都归结于社会正处于调整重新确立秩序的原因,从而在一定程度上默认了很多不合理不合法的事情,把改革当成了挡箭牌和掩盖物。但实际上,改革带来的社会转型并不必然转移政府的价值取向,政府应该做什么不该做什么这个大方向应该是不会变的。但如果有些政府部门以改革的名义,进行“圈地运动”,把自己所管辖的领域看成是其食利范围,或者把某些管理部门或者对象看作是自己的利益,通过立法的手段去维护它,甚至是利用这种权力去坑害或者打击竞争对手,这就严重背离了政府行政价值取向,也严重亵渎了法的精神。这样的情况,在一些涉及到专有、垄断性质的管理部门比较突出,比如烟草糖酒专卖行业,铁路运输行业以及劳动资质认证行业等。

“趋利避害”是人的本性,市场经济的大环境将人的“逐利”本性发挥得淋漓尽致。如何用最小的代价换取最大利益是人们始终关心的问题,按照马克思的说法,对于“资本家”而言,只要有300%的利润,他们就敢冒被杀头的危险。从最初的在“执法”过程通过贿赂等方式来逃避规则或降低规则的约束,到后来越来越多人开始意识到与其等法律法规出台后不时的去“公关”,还不如从一开始就直接介入游戏规则的制定过程中,于是“寻租”活动从“执法”领域开始扩展到源头“立法”领域来。新制度经济学理论认为,“个人既可以在既定的制度框架内专心于生产,也可以从规则制定者、立法者和政府机构中争取法律或规则的有利变动,以实现个人财富最大化,具体的途径取决于改变权力结构的相对成本。当成本


较低时,有影响的利益集团会影响制定一些使社会的生产能力之部分实现的经济制度。”
实际上在西方社会,企业等各种利益集团公开游说国会议员的活动都是公开的,美国商界各种利益集团和劳工组织对联邦政府和国会进行游说的费用每月高达1亿美元,年游说费用超过12亿美元,游说主要针对联邦政府预算议案、税收、医疗保险、贸易及环境保护等领域。 立法活动本来就是一个多方博弈的过程,在利益多元化的社会结构下,只有让所有受到影响的利益在立法过程中都能得到充分反映,才能在相互竞争的利益之间达成一种妥协,形成一种共识,才能保证公众对最终立法结果的认同和支持。
我们国家因为政治现实状况,一直都在宣扬普适的社会主义民主,始终不愿正面面对在立法、执政过程中的存在的问题。而事实上,对于我国这样一个“官商”历史悠久的国家,利益集团干预操纵政治的现象从来都没有断绝过,有理由相信在市场经济环境里,这一现象只会加多加重。但是,和西方社会不同,我们国家利益集团干预政治立法是隐蔽的不公开的,而且很多时候只是强势集团单方面的行为,其他的利益群体则被排斥在外。这种遮遮掩掩的行为的最大受害者其实就是社会的弱势群体,因为他们的诉求无法得到伸张,并且他们的权益往往被强势集团以合法的形式通过公权力加以掠夺。“立法寻租”或者说“立法腐败”严重损害了社会的公平正义理念,损害了人民政权的合法性,也是造成社会不稳定的一个重要因素。行政上的“执法寻租”影响的可能只是某个特定的人或群体,但是如果上升到立法高度的“寻租”活动,那其影响面将大大增加,特别是对于全国普适性的法律的立法干预,无疑将对社会生活的各个方面产生严重的负面影响。而且因为立法活动复杂性、周期长等特性,使得一旦出现问题,要纠正也不是件容易的事情。我们不禁要问:一小部分人通过“合法”手段攫取大部分人的利益,而聚集大量财富,这样的情况只会在什么样的国家才会存在?

四、立法民主公开是解决“立法寻租”问题的根本途径
“民主性”是立法的根本特性,法是公共意志的集中反映,或者也可以说是社会大多数人意志的反映。任何立法活动都应该得到社会多数人的赞同。因为现代社会的复杂性,公民直接立法的情况已经非常少见,除非是重大的涉及到宪法决议的问题,一般不会出现公民直接立法的情况,因为确实这样一种做法成本太高。所以世界上大多数国家都采用了代议制的民主立法模式,即由公民选出民意代表来代表他们行使立法权利。但是如此一来,民意代表是否能真正确实的将选民的意志反映出来则是一个很大问题。所以在这种情况下,就必须充分发挥立法“民主性”的本质属性,积极扩大民众参与立法的广度和深度,让法曝光于民众的视野之中,受到民众的监督。
我们知道,立法过程通常包括立法草案的提出、审议、表决、公布实施这四个阶段。由于我国人大会期比较短,而且代表大多是非专业人员,故在实践中情况是“当有关机构确定


淮南市动物防疫管理办法

安徽省淮南市人民政府


淮南市动物防疫管理办法


(2003年10月15日淮南市人民政府第6次常务会议审议通过 2003年10月20日淮南市人民政府令第91号公布)



第一条 为了加强对动物防疫工作的管理,预防、控制和扑灭动物疫病,提供安全优质的畜禽产品,根据《中华人民共和国动物防疫法》、《安徽省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》等法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称动物是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

本办法所称动物产品是指动物的生皮、原毛、精液、胚胎、种蛋以及未经加工的胴体、脂、脏器、血液、绒、骨、角、头、蹄等。

本办法所称动物疫病是指动物传染病、寄生虫病。

本办法所称动物防疫包括动物疫病的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。

第三条 本办法适用于本市行政区域内的动物防疫活动。

第四条 市、县(区)人民政府应当加强对动物防疫工作的领导,畜牧兽医、财政、价格、公安、工商、卫生、交通、商务等行政管理部门应当密切配合,各司其职,共同做好动物防疫工作。乡、镇人民政府负责组织做好本行政区域内动物疫病的预防和监控等工作。

市、县(区)人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作。市、县(区)动物防疫监督机构负责实施动物防疫和动物防疫监督。未设立动物防疫监督机构的,由畜牧兽医行政管理部门负责实施。

第五条 市、县(区)畜牧兽医行政管理部门应当依法制定本行政区域内控制和扑灭动物疫病的预案,报同级人民政府批准。

动物疫情的监测、报告、公布,动物疫病的控制和扑灭措施、补偿费用等,依照《中华人民共和国动物防疫法》和《安徽省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》的规定执行。

第六条 市、县(区)畜牧兽医行政管理部门应当根据本行政区域内动物疫情和保护养殖业生产及人体健康的需要,及时制定并公布动物疫病预防办法。

动物防疫监督机构应当加强对动物疫病预防的宣传教育和技术指导、技术培训、咨询服务。

第七条 对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实行计划免疫。动物防疫监督机构负责实施动物疫病免疫计划并按照国家和省公布的动物疫病病种名录实施强制免疫。

动物防疫监督机构应当对实施强制免疫的动物建立免疫档案,填写免疫证,对生猪、牛、羊加挂免疫耳标。

实施强制免疫以外的动物疫病预防,由市、县(区)畜牧兽医行政管理部门制定计划,报同级人民政府批准后实施。

第八条 动物防疫监督机构应当适量储备预防和扑灭动物疫病所需的药品、生物制品和有关物资,所需经费列入同级财政预算。

动物防疫所需的生物制品、免疫标识实行市、县(区)动物防疫监督机构依法逐级管理,其他任何单位和个人不得擅自提供或经营,动物饲养单位和个人不得非法使用。

第九条 从事动物防疫工作的人员应当具备下列条件:

(一)具有(或相当)中等以上畜牧兽医专业学历;

(二)新聘年龄30岁以下,续聘年龄50岁以下;

(三)身体健康,无人畜共患传染病;

(四)经市畜牧兽医行政管理部门培训、考核合格,并依法取得动物防疫员资格证。

第十条 饲养、经营动物和生产、经营动物产品的单位和个人,应当依法做好动物疫病的免疫、预防工作,依法取得防疫合格证。

经营动物饲养场的单位和个人,应当将饲养出售动物的数量、计划免疫情况以及饲养期间动物生病、死亡处理情况进行记录,接受动物防疫监督机构的监督检查。

第十一条 饲养种用、乳用动物的单位和个人,应当使种用、乳用动物达到国家规定的健康合格标准,并为动物建立健康档案。

未达到健康合格标准的,不得作为种用或乳用动物。

第十二条 运输动物和动物产品的车辆、船舶和其它装载工具,货主或承运人在装卸前后,应当进行清洗、消毒;清出的粪便、垫料、污染物品,必须在指定地点卸下,进行无害化处理。任何单位和个人不得运输或者在运输途中出售、丢弃染疫、病死、死因不明的动物和动物产品。

第十三条 动物防疫监督机构应当依法对动物和动物产品实施检疫,并按照国家或省核定的收费标准收取费用。

动物和动物产品的检疫实行报检制度。动物防疫监督机构应在乡、镇设置报检点,并公布报检电话。

第十四条 动物检疫员经市畜牧兽医行政管理部门培训、考核合格,取得相应的资格证书后,方可上岗实施检疫。

动物检疫员应当按照检疫规程实施检疫,并对检疫结果负责。

动物检疫员依法履行检疫职责时应当着装整齐、佩带标志、出示证件,规范执法;有关单位和个人应当提供必要的工作条件,不得拒绝、阻挠。

第十五条 动物、动物产品在运输、出售前,货主应当按照下列规定的期限向动物防疫监督机构申报检疫:

(一)种用动物在运输、出售的7日前申报;

(二)非种用动物及动物产品在运输、出售的3日前申报。

动物防疫监督机构应当在接到检疫申报后及时派人到现场实施检疫,并在运输、出售前作出检验结论。

第十六条 经检疫合格的动物、动物产品,由动物防疫监督机构出具检疫证明,动物产品同时加盖或者加封动物防疫监督机构使用的验讫标志。经检疫不合格的,由货主在动物检疫员监督下作无害化处理;无法作无害化处理的,予以销毁,所需费用由货主承担。

动物凭检疫证明和免疫标识出售、运输、参加展览、演出和比赛。动物产品凭检疫证明、验讫标志出售和运输。

禁止伪造、涂改、转让、买卖检疫证、章、标志。

第十七条 对生猪等动物实行定点屠宰、集中检疫。具体办法按照国家和省的有关规定执行。

第十八条 单位和个人自宰自用生猪、牛、羊的,应当报检,动物检疫员应当及时到现场实施检疫。

宾馆、饭店、集体伙食单位必须采购和使用经检疫合格的动物和动物产品。

第十九条 禁止经营下列动物、动物产品:

(一)封锁疫区内与所发生动物疫病有关的;

(二)染疫的或疫区内易感染的;

(三)依法应当检疫而未检疫或检疫不合格的;

(四)病死或死因不明的;

(五)其他不符合国家和省有关动物防疫规定的。

第二十条 从事动物诊疗活动的,应当依法取得动物诊疗许可证。

患有人畜共患传染病的人员不得直接从事动物诊疗以及动物饲养、经营和动物产品的生产、经营活动。

第二十一条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由动物防疫监督机构依法进行处罚:

(一)非法制作、买卖、涂改、出借、使用免疫标识、免疫证的,处1000元以下的罚款;

(二)经营动物饲养场的单位和个人,不按规定进行防疫记录或者报告的,责令限期改正,并处1000元以上5000元以下的罚款;

(三)种用、乳用动物无免疫证的,进行强制免疫,对经营者处5000元以上10000元以下的罚款,对非经营者处1000元以下的罚款;

(四)运输途中出售、丢弃染疫、病死或死因不明的动物或动物产品的,责令改正、消除影响,并处1000元以下的罚款。

第二十二条 违反本办法其他规定的,由动物防疫监督机构依照《中华人民共和国动物防疫法》和《安徽省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》的有关规定予以处罚。

第二十三条 拒绝、阻碍动物防疫监督工作人员依法执行公务的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十四条 动物防疫监督机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十五条 本办法自2004年1月1日起施行。




杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例

浙江省杭州市人大常委会


杭州市第十二届人民代表大会常务委员会公告

第10号

2012年12月31日杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过的《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》,已经2013年3月28日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议批准,现予公布,自2013年10月1日起施行。



2013年4月9日




浙江省人民代表大会常务委员会关于批准《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》的决定


(2013年3月28日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过)


根据《中华人民共和国立法法》第六十三条第二款规定,浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议对杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例》进行了审议,现决定予以批准,由杭州市人民代表大会常务委员会公布施行。




杭州市历史文化街区和历史建筑保护条例


(2012年12月31日杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过2013年3月28日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议批准)



第一章 总则

第一条 为了加强历史文化街区和历史建筑的保护和管理,继承和弘扬优秀历史文化遗产,促进城市建设与社会文化协调发展,根据国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》和其他有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内历史文化街区和历史建筑的保护和管理。

第三条 历史文化街区和历史建筑的保护和管理,应当遵循科学规划、分类管理、有效保护、合理利用的原则,保护历史文化遗产的真实性、完整性、可持续性,保持居民生活的延续性。

第四条 市、区、县(市)人民政府应当加强历史文化街区和历史建筑的保护和管理工作,将其纳入国民经济和社会发展规划,并提供经费保障。

第五条 市、区、县(市)人民政府历史文化街区和历史建筑保护主管部门负责本行政区内历史文化街区和历史建筑保护的组织、协调和监督管理工作。

市历史建筑保护管理机构可以受市历史文化街区和历史建筑保护主管部门的委托,具体负责全市历史建筑保护的专业管理及指导工作。各区、县(市)人民政府组建的历史文化街区管理机构负责历史文化街区的日常保护和管理工作,并受同级历史文化街区和历史建筑保护主管部门的指导和监督。

城乡规划、建设、文物、文化、国土资源、旅游、财政、公安、工商、城管、环保、民族宗教等有关部门应当按照各自的职责,共同做好历史文化街区和历史建筑的保护和管理工作。

第六条 市、县(市)人民政府应当设立保护资金,专项用于历史文化街区和历史建筑的保护和管理。

保护资金的来源包括:

(一)财政预算安排的资金;

(二)上级财政专项补助的资金;

(三)境内外个人、单位和其他组织的捐赠;

(四)其他依法筹集的资金。

保护资金使用和管理的具体办法由市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门会同同级财政部门制定,报本级人民政府批准后施行。

第七条 市、县(市)人民政府应当设立历史文化街区和历史建筑保护专家委员会。专家委员会由城乡规划、房产、建筑、国土资源、文物、历史、文化、社会、法律和经济等方面的专业人士组成。

专家委员会按照本条例的规定,负责历史文化街区和历史建筑的认定、调整、撤销以及规划、保护等有关事项的评审工作,为市、县(市)人民政府决策提供咨询意见。

第八条 任何单位和个人都有依法保护历史文化街区和历史建筑及其附属设施的义务,对破坏、损害历史文化街区和历史建筑的行为有权进行劝阻、举报和控告。

鼓励社会力量通过捐赠、资助、技术服务等方式参与历史文化街区和历史建筑保护工作。

第二章 保护名录确定

第九条 历史文化街区包括省历史文化街区和市、县(市)历史文化街区。

省历史文化街区的申报、批准的条件和程序,依照《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》的规定执行。

市、县(市)历史文化街区,是指经市、县(市)人民政府确定公布,具有较高历史文化、科学、艺术价值或者较好地体现杭州某一历史时期传统风貌、地域文化特征的建筑集中成片,历史遗存较为丰富,传统格局和历史文化风貌保存较为完整的区域。

第十条 具备下列条件之一,未公布为文物保护单位或者文物保护点的建筑物、构筑物,经市、县(市)人民政府批准,可以确定公布为历史建筑:

(一)建筑样式、结构、材料、施工工艺或者工程技术具有艺术特色和科学研究价值的;

(二)反映杭州历史文化和民俗传统,具有特定时代特征和地域特色的;

(三)属于在产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房和仓库等;

(四)属于与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的近代现代重要的代表性建筑物、构筑物;

(五)其他具有特殊历史文化意义的建筑物、构筑物。

第十一条 建筑所有权人、使用人以及其他单位和个人,可以向历史文化街区和历史建筑保护、城乡规划主管部门推荐历史文化街区、历史建筑。

历史文化街区和历史建筑保护行政主管部门应当定期对有保护价值的建筑物、构筑物组织普查,并根据普查成果和社会推荐情况,进行历史资料挖掘和保护价值与类别的评估。评估结果应当及时告知同级城乡规划主管部门。

第十二条 市、县(市)城乡规划主管部门应当会同同级文物、历史文化街区和历史建筑保护主管部门提出历史文化街区、历史建筑建议名录,征求所在地的区、乡(镇)人民政府或者街道办事处、所有权人以及社会公众意见后,经专家委员会评审,报本级人民政府确定公布。

第十三条 在城市建设中发现可能有保护价值的建筑时,建设单位应当暂时停止拆除或者施工,采取临时保护措施,并立即向市、县(市)城乡规划主管部门报告。

市、县(市)城乡规划主管部门接到报告后,应当及时组织文物、历史文化街区和历史建筑保护等有关部门进行评估论证。经评估论证具有保护价值的,建设单位或者建筑所有人、使用人应当采取先予保护的措施,再按照本条例规定申报历史建筑。经评估论证不具有保护价值的,市、县(市)城乡规划主管部门应当通知有关单位或者个人恢复建设活动。

建设单位及时采取有效保护措施并报告的,有关部门应当对其停工损失给予补偿。具体办法由市、县(市)人民政府另行制定。

第十四条 历史文化街区和历史建筑由市、县(市)人民政府设立保护标志。

任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁历史文化街区、历史建筑保护标志。

第十五条 依法确定的历史文化街区和历史建筑不得擅自调整或者撤销。因不可抗力导致历史文化街区、历史建筑灭失或损毁、确已失去保护意义的,或者情况发生重大变化需要调整、撤销的,由市、县(市)城乡规划主管部门会同同级文物、历史文化街区和历史建筑保护主管部门提出意见,由本级人民政府组织专家委员会论证后公布。

历史建筑被依法公布为文物保护单位或者文物保护点的,自公布之日起不再列入历史建筑名录。

第三章 保护措施

第一节 历史文化街区保护

第十六条 市、县(市)城乡规划主管部门应当根据城市总体规划和历史文化名城保护规划,在历史文化街区确定公布后一年内组织编制历史文化街区保护规划,在征求有关部门、社会公众意见后,经专家委员会评审,报本级人民政府批准公布。

第十七条 历史文化街区保护规划应当包括下列内容:

(一)历史文化街区的传统格局和历史文化风貌特色及其保护准则;

(二)历史文化街区的核心保护范围和建设控制地带范围;

(三)历史文化街区的用地规划以及建筑空间环境、景观的保护要求;

(四)历史文化街区内建筑物、构筑物和历史环境要素维修、整改的要求;

(五)规划管理及实施的其他要求和措施。

第十八条 在历史文化街区核心保护范围内进行建设活动,应当符合历史文化街区保护规划以及下列规定:

(一)除必要的基础设施和公共服务设施外,不得进行新建、扩建活动;

(二)对现有建筑进行整修时,应当保持或者恢复其历史文化风貌。拆除不属于历史建筑的其他建筑物、构筑物的,应当经市、县(市)城乡规划主管部门会同同级历史文化街区和历史建筑保护主管部门批准;

(三)不得擅自改变历史文化街区的空间格局,不得擅自改变其相互依存的自然景观和空间环境以及建筑的外部风貌和使用性质;

(四)对现有道路进行改建时,应当保持或者恢复传统格局和空间环境,不得新建客运货运枢纽、公交停车场和维修保养场、加油站等设施;

(五)不得修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的场所。

第十九条 在历史文化街区建设控制地带内新建、扩建、改建建筑物、构筑物时,应当符合历史文化街区保护规划,在高度、体量、色彩等方面与历史文化街区的风貌相协调,不得破坏历史环境要素和景观特征,不得危及核心保护范围内的建筑安全。

第二十条 在历史文化街区的核心保护范围、建设控制地带内进行建设活动的,市、县(市)城乡规划、建设主管部门在办理相关审批手续前,应当征求同级文物、历史文化街区和历史建筑保护主管部门的意见。

第二十一条 历史文化街区内的土地使用性质不得擅自改变。确需调整的,应当经市、县(市)城乡规划、国土资源等有关部门批准。

第二十二条 历史文化街区保护范围内的基础设施配置、绿化等应当符合国家和省有关标准、规范。确因历史文化街区保护需要,无法按照标准、规范配置的,由市、县(市)城乡规划主管部门会同相关部门制定相应的保障方案,明确相关布局、措施等。

在历史文化街区核心保护范围内因实施保护规划需要整修、翻建,难以符合相关建设标准和规范的,在不突破原有建筑基底、建筑高度和建筑面积且不减少相邻建筑原有日照时间的情况下,可以办理规划许可等相关手续。

第二十三条 区、县(市)历史文化街区管理机构行使下列职责:

(一)贯彻执行市、区、县(市)历史文化街区保护的相关政策;

(二)组织开展历史文化街区整体风貌环境、建筑物、构筑物和历史环境要素的日常维护、巡查和管理工作,对濒危或者有损毁危险的建筑物、构筑物组织抢救性修缮;可以按照年度保护整修计划的要求对历史文化街区组织统一整修;

(三)指导、督促相关保护责任人履行义务,对历史文化街区内违反本条例规定的行为加以劝阻,并及时报告有关部门依法查处;

(四)做好历史文化街区保护和管理的其他工作。

第二节 历史建筑保护

第二十四条 根据历史建筑的历史文化、科学、艺术价值以及存续年份、完好程度等,按照下列规定确定历史建筑保护类别和相应的保护要求,实行分类保护:

(一)历史文化价值高或者科学、艺术价值高,具有典型代表性的历史建筑,其建筑的外部风貌、主要平面布局、特色结构和构件不得改变;

(二)历史文化价值较高或者科学、艺术价值较高,具有一定代表性的历史建筑,其建筑的外部风貌、特色结构和构件不得改变;

(三)具有一定的历史文化或者科学、艺术价值的历史建筑,其建筑的主要外部风貌、特色构件不得改变。

第二十五条 市、县(市)城乡规划主管部门应当会同同级文物、历史文化街区和历史建筑保护主管部门和历史建筑所在地的区、乡(镇)人民政府或者街道办事处,编制每处历史建筑的保护图则,经专家委员会评审后,报本级人民政府批准公布。

历史建筑保护图则应当包括下列内容:

(一)基本信息、风貌特色;

(二)保护范围;

(三)使用要求等。

第二十六条 历史文化街区和历史建筑保护主管部门应当根据历史建筑保护图则的要求,编制市区、县(市)每处历史建筑的保护使用导则,明确历史建筑的保护类别、修缮维护、保护管理等具体要求。

第二十七条 历史建筑公布后,历史文化街区和历史建筑保护主管部门应当根据历史建筑保护图则,将历史建筑的保护和使用要求书面告知保护责任人。书面告知应当明确保护责任人在历史建筑保护管理中的权利与义务,具体格式由市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门确定。

第二十八条 在历史建筑的保护范围内,不得新建、扩建建筑物、构筑物。因保护历史建筑确需建造附属设施的,应当符合历史建筑保护图则和保护使用导则的规定,并报市、县(市)城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。城乡规划、文物主管部门审批前应当征求同级历史文化街区和历史建筑保护主管部门的意见。

任何单位和个人不得从事损坏历史建筑主体承重结构或者其他危害历史建筑安全的活动。

第二十九条 历史建筑的使用性质不得擅自改变。确需改变使用性质的,不得违反历史建筑保护图则和保护使用导则确定的保护要求,并报市、县(市)城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准。城乡规划、文物主管部门审批前应当征求同级历史文化街区和历史建筑保护、国土资源等部门的意见。

第四章 整修利用

第三十条 历史文化街区内的建筑、历史建筑中非国有建筑的所有权人和国有建筑的使用人为保护责任人。保护责任人按照本条例规定承担相应的保护和管理责任,负责建筑的维护和修缮,并承担相应的修缮费用。使用人应当配合保护责任人做好相应的保护和管理工作。

第三十一条 市、区、县(市)人民政府应当按照保护规划要求,改善历史文化街区的道路、供水、排水、排污、电力、消防等基础设施条件。

第三十二条 市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门应当根据历史文化街区、历史建筑的保护要求和实际现状,组织编制年度保护整修计划,指导、督促保护责任人、历史文化街区管理机构实施保护整修。

区、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门在征得历史建筑保护责任人同意后,可以代为修缮历史建筑,所需费用由保护责任人承担。

第三十三条 对历史建筑进行维护和修缮的,维护修缮实施单位或者个人应当按照保护使用导则的要求编制修缮方案,报市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门审查。市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门对修缮方案提出的修改意见,维护修缮实施单位或者个人应当予以采纳。

第三十四条 对历史文化街区保护规划确定的历史建筑以外的其他具有保护价值的建筑进行修缮的,修缮实施单位或者个人应当按照保护规划要求编制修缮方案,报送区、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门或者历史文化街区管理机构备案。

第三十五条 历史建筑存在损毁危险的,保护责任人应当立即采取保护措施,并向区、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门报告。区、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门应当协助保护责任人进行抢险保护。

历史文化街区内的建筑、历史建筑经鉴定为危险房屋的,保护责任人应当根据鉴定报告,及时采取加固、修缮等保护措施。保护责任人不具备保护能力的,市、县人民政府应当采取措施进行保护。

第三十六条 在历史文化街区内的建筑、历史建筑上设置户外广告、招牌、泛光照明、空调外机、雨篷等外部设施,应当与历史文化街区、历史建筑的外部风貌相协调。

相关部门在编制户外广告设置总体规划、详细规划时,涉及历史文化街区和历史建筑的,应当征求历史文化街区和历史建筑保护主管部门意见。

第三十七条 在历史文化街区保护范围内因实施保护规划,或者对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建,确需征收历史建筑的,市、区、县(市)人民政府应当依法予以补偿。

被征收人选择货币补偿,或者选择房屋产权调换且安置房所在地段等级低于被征收房屋所在地段等级的,可以另行给予奖励。奖励的具体办法由市、县(市)人民政府制定。

第三十八条 经批准迁移保护历史建筑的,建设单位应当按照基本建设程序报有关部门审批,并在领取迁移新址的建设工程规划许可证后方可实施迁移。建设单位在实施历史建筑迁移保护或者拆除时应当做好测绘、信息记录和档案资料整理工作,并及时将有关档案资料报送历史文化街区和历史建筑保护主管部门。

第三十九条 因实施历史建筑保护修缮工程需要,确需居民临时搬迁过渡的,应当给予相应的搬迁、临时安置补偿。

第四十条 在符合保护要求的前提下,可以对历史建筑进行合理利用。鼓励保护责任人将历史建筑对公众开放。

第四十一条 市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门应当定期对历史文化街区和历史建筑的保护情况进行检查评估,督促历史文化街区管理机构和保护责任人加强保护措施。

对达到保护管理要求的保护责任人和列入年度保护整修计划的项目,市、县(市)人民政府应当给予资金补助。

市、县(市)人民政府可以与国有建筑使用人、非国有历史建筑所有人签订历史建筑保护协议,对历史建筑的保护义务和享受补助等事项作出约定。

第五章 法律责任

第四十二条 违反本条例规定的行为,有关法律、法规已有处罚规定的,按照相关规定处罚。

本条例规定由市、县(市)城乡规划主管部门实施的行政处罚,属于经国务院或者省人民政府批准的城市管理相对集中行政处罚权范围的,由城市管理行政执法机关负责实施。

第四十三条 违反本条例第十三条第一款规定,建设单位未及时采取临时保护措施并向有关部门报告的,由市、县(市)城乡规划主管部门责令其停止施工、限期采取保护措施或者其他补救措施;造成严重后果的,对建设单位并处五万元以上十万元以下的罚款。

第四十四条 违反本条例第十四条第二款规定,擅自设置、移动、涂改或者损毁历史文化街区、历史建筑保护标志的,由市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门责令限期改正;逾期不改正的,对单位并处一万元以上五万元以下的罚款,对个人并处一千元以上一万元以下的罚款。

第四十五条 违反本条例第十八条、第十九条、第二十八条规定,在历史文化街区、历史建筑的保护范围内进行建设活动的,由市、县(市)城乡规划主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,没收违法所得;造成严重后果的,对单位并处五十万元以上一百万元以下的罚款,对个人并处五万元以上十万元以下的罚款。

违法建设行为发生在历史文化街区核心保护范围内、历史建筑内,造成严重后果的,对单位并处七十万元以上一百万元以下的罚款,对个人并处七万元以上十万元以下的罚款。

第四十六条 违反本条例规定,有下列情形之一的,由市、县(市)历史文化街区和历史建筑保护主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施;有违法所得的,没收违法所得;造成严重后果的,对单位并处五万元以上十万元以下的罚款,对个人并处一万元以上五万元以下的罚款:

(一)未按照备案的修缮方案对历史文化街区保护规划确定的历史建筑以外的其他具有保护价值的建筑进行修缮,致使历史文化街区传统格局、历史文化风貌受到破坏性影响的;

(二)修缮方案未经审查、审查未通过或者未按照修缮方案审查要求对历史建筑进行修缮,致使历史建筑受到破坏性影响的。

第四十七条 违反本条例规定,各级人民政府及其城乡规划、历史文化街区和历史建筑保护主管部门以及其他有关部门的工作人员有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:

(一)不依法履行审批职责的;

(二)发现违法行为不依法查处的;

(三)不依法履行监督管理职责的;

(四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第六章 附则

第四十八条 本条例自2013年10月1日起施行。